最高法：獨審法官可直接簽發判決書

  　　據新華社電 爲貫徹(chè)黨的十八屆三中全會精神，進一步深化司法體制改革，最高人民法院制定瞭(le)指導未來五年法院改革工作的重要綱領性文件——— 四五改革綱要(下稱“綱要”)。

　　最高法院9日在濟南召開新聞發布會，通報(bào)瞭(le)綱要有關内容和法院深化司法改革的推進情況。此間正在舉行人民法庭會和全國高院院長座談會。

　　綱要針對八個重點領域提出瞭(le)45項改革舉措。明確提出，未來五年法院改革要著(zhe)力解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題，確保人民法院依法獨立公正行使審判權，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，著(zhe)力推進國家治理體系和治理能力現代化，到2018年初步建成具有中國特色的社會主義審判權力運行體系。

　　綱要堅持以問題爲導向，将建立符合司法職業特點的法院人員管理制度作爲重要抓手，将健全審判責任制作爲關鍵環節，做到整體推進與重點突破相結合。在總結梳理人民法院之前三個“五年改革綱要”經驗基礎上，結合前期試點工作，確(què)定瞭(le)需要繼續推進的項目和需要調整的内容。

　　“綱要提出的改革舉措嚴格與三中全會決定和中央司改意見‘對(duì)表’，是對(duì)中央改革任務的分解、延伸與細化。”最高法院司改辦(bàn)主任賀小榮說
。

　　據瞭(le)解
，凡是人民法院牽頭的改革任務，綱要表述較爲詳細，並(bìng)提出瞭(le)明確要求；凡是人民法院配合中央其他部門推進的改革任務，綱要表述較爲原則
，側重協同推進。

　　賀小榮表示，綱要發布後，最高法院将配套推出貫徹實施方案，明確(què)各項改革措施的牽頭部門和參加部門，確(què)定路線圖和時間表，建立情況通報(bào)、督導檢查、評估總結制度，做到每項改革任務都有布置、有督促、有檢查，確(què)保各項任務不折不扣完成。

　　審判

 

　　獨審法官直接簽發判決書 将不再由庭長或院長簽發

 

　　分析：合議庭審理的相對複雜案件仍需院長或庭長簽發

　　【綱要内容】獨(dú)審法官可直接簽發判決書，不再由院長(zhǎng)或庭長(zhǎng)簽發。

　　要想讓法官獨(dú)立審案，簽發判決書是重要的環節。如果法官的判決書需要由庭長(zhǎng)或者院長(zhǎng)簽發，否則不能蓋章生效
，那法官很難有獨(dú)立審案的條件。

　　綱要提出改革裁判文書簽發，意味著(zhe)獨審法官可以較大限度地排除來自法院内部的幹擾，獨立辦(bàn)案。

　　能夠督促法官更好地履職

　　去年開始，深圳福田等法院開始試點(diǎn)審判長(zhǎng)簽發判決書，以去除法院的行政化。今年兩會上
，全國政協委員、全國律師協會副會長(zhǎng)朱征夫建議全國的法院都由審判長(zhǎng)簽發判決書。

　　昨天，國家行政學院教授楊偉東對南都記者說，最高法院的這個舉措有去除行政化的功能，既是對審判人員的信任，也可以讓審判人員有承擔(dān)責任的基礎(chǔ)。

　　中國人民大學訴訟制度及司法改革研究中心主任陳衛東接受南都記者採訪表示，司法是一種裁判的權力，而這種裁判來源於對案件事實、證據的審查和法律的适用
，隻有親自審理案件的主審法官才能夠做到這一點，所以由主審法官負責審、負責判，並(bìng)負責簽發。陳衛東指出，此舉改變瞭(le)過去行政化的運作色彩，也改革瞭(le)司法的責任制，即誰判決誰負責，能夠督促法官更好地履職。

　　合議庭案件也應逐步改革

　　不過，正如楊偉東所指出的，此次改革選擇從(cóng)案件相對比較簡單(dān)的獨審審判入手。法官獨審的一般是适用簡易程序的案件，比如量刑在三年以下、被告人認罪的刑事案件。

　　楊偉東認爲，簡易程序本身特點就是快捷，由法官直接簽發判決書也體現瞭(le)這個特點。此次，最高法院“十分謹慎地”開瞭(le)法官直接簽發判決書的口子，由合議庭審理的相對複雜的案件仍然需要由院長(zhǎng)或庭長(zhǎng)簽發。

　　中國政法大學刑事訴訟法教授洪道德對南都記者表示，以後對合議庭審理的案子也應該逐步改革，庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)隻起監督作用，由法官自主行使判決權，否則審者不判，判者不審，等於(yú)看病的大夫不開藥
，開藥的大夫不看病。

　　院長庭長監督審案全程留痕

　　一些疑難、複雜的案件，法官需要得到院長或者庭長的指導。現實中，一些院長或者庭長将指導變形爲幹涉，從而剝奪瞭(le)法官的審判權。爲瞭(le)避免這種情況，綱要規定，依托現代信息化手段，建立主審法官、合議庭行使審判權與院、庭長行使監督權的全程留痕、相互監督、相互制約機制，確(què)保監督不缺位、監督不越位、監督必留痕、失職必擔責。

　　根據訴訟法的規定，刑事、行政、民事等案件的審限都不長，刑事案件規定的一審審限隻有兩個月，但是現實中大量案件並(bìng)沒有在審限内判決。對此，最高法院要求規範案件審理程序變更、審限變更的審查報(bào)批制度
。

　　另一個影響案件公正審理的因素是案件在法官中的分配。南都記者瞭(le)解到，現在案件分配模式較多
，有的法院将法官分爲幾等，難度較高的案件由經驗豐富的法官審理，有的法官則由庭長(zhǎng)指定法官審理。對此，綱要規定，在加強專業化合議庭建設基礎上，法院将實行随機分案爲主、指定分案爲輔的案件分配制度，建立分案情況内部公示制度。

　　管轄

 

　　重大行政案件或可不在本地審理

 

　　分析：有望避免行政幹預

　　【綱要内容】探索建立與行政區劃适當(dāng)分離的司法管轄制度。通過提級管轄和指定管轄，確(què)保行政案件、跨行政區劃的民商事案件和環境保護案件得到公正審理。

　　事實上，最高法院一直緻力於(yú)解決行政案件的公正審理問題。比如曾規定起訴縣級以上政府，且基層法院不宜審理的，應當由中級法院審理。但國家行政學院教授楊偉東認爲，這些規定仍有較多人爲判斷的因素，比如什麽是“基層法院不宜審理的”就很籠統。楊偉東認爲，最好的辦法還是打破行政區劃的框框，使重大行政案件審理擺(bǎi)脫地方政府。

　　中國人民大學訴訟制度及司法改革研究中心主任陳衛東表示
，綱要提出的做法可以避免行政幹預和地方保護的現象。有的行政案件涉及到民告官，如果在本地審理，會給當地法院審理很大壓力，還有可能會妨礙正常審理；民商案件主要涉及到地方保護的問題，通過提級審理或進行指定管轄，可以解決這一問題。過去訴訟法並(bìng)沒有明確(què)規定要跨行政區域，這次改革是一個突破。

　　中國政法大學刑事訴訟法教授洪道德接受南都記者採(cǎi)訪(fǎng)表示，過去追求經濟上的G D P一直是地方官員政績的首要指标，很多地方環境案件，法院根本不受理，地方幹預很多。洪道德還提出，将來是否可以考慮不按照行政區劃建設法院？比如環境保護法院，可以不按區縣來設，一個省設幾個環保法院，受理該省所有環保案件。

　　此外，綱要還規定建立上級法院在重大、疑難、複雜案件較多的地方派出巡回法庭工作機制。南都記者注意到，現在實踐中也有大量巡回法庭，但一般是由本級法院派出，解決的是個别案件的審理問題。楊偉東(dōng)說，綱要中所指的巡回法庭是由上級法院派出的，可以較好地解決上級法院對(duì)下級法院的監督問題，還可以使一些行政案件的立案難問題得到緩解。

　　人事

 

　　省一級設法官遴選委員會從專業角度提出法官人選

 

　　分析：法官提名權上收，有助於“去地方化”

　　【綱(gāng)要内容】在省一級設立法官遴選委員會進行全省的法官提名
，從(cóng)專業角度提出法官人選
，由組織人事、紀檢監察部門在政治素養、廉潔自律等方面考察把關，人大依照法律程序任免
。

　　建立省以下法院人财物統管的目的是去除法院的地方化，使法院在人事任命、經費來源上擺(bǎi)脫地方的幹擾
。其中最重要的就是人事任命的去地方化。目前，法官的提名權由同級法院院長(zhǎng)行使。對此綱要提出，改革現行法官提名機制。

　　改革的關鍵在於委員會組成

　　國家行政學院教授楊偉東(dōng)表示，提名權是一項很重要的權力，隻要提名通過，一般沒有重大的問題都可以獲得任命。将法官的提名權上升到省一級，確(què)實可以有效地去除地方化，提名的中立性和客觀性也能得到提升
。

　　不過，綱要並(bìng)沒有提出法官遴選委員會怎麽組成
。楊偉東表示，這個委員會不應當(dāng)隻由法院内部人士組成，還應該包括法學專家等社會人士，以增加提名的科學性。

　　中國政法大學刑事訴訟法教授洪道德也認爲，這項改革的關鍵是遴選委員會如何組成，究竟是什麽地位權限，和組織人事部門是什麽關系？他認爲，必須由遴選委員來確(què)定某個候選人的專業水準後，再将人選轉給組織部門考察；遴選委員會的組成也必須社會化，專家、人大代表、政協委員、社會人員等都要參(cān)與。

　　或推動法院院長從法官中産生

　　法官提名與院長(zhǎng)的産(chǎn)生也有一定的關系。根據現在的程序，法官需要通過司法考試
，而院長(zhǎng)隻需要有法律從業背景。法院院長(zhǎng)的提名也與法官不同，一般由上級法院或者本級黨委提出人選，由上級黨委決定，再由同級人大選舉。前段時間，全國政協雙周會上，全國政協委員提出要由有法律專業背景的人擔任法院院長(zhǎng)。

　　楊偉東說，法官由省一級提名也可以促進有法學背景的人擔任法院院長(zhǎng)，而将來一定會要求法院院長(zhǎng)從法官中産(chǎn)生。

　　參加全國政協雙周會的全國政協委員
、中國政法大學教授曹義孫表示，法院院長沒有法學背景的問題非常嚴重，法院院長應該是辦(bàn)案的能手
，否則就違反瞭(le)司法活動的規律。

　　綱要規定，推進法院人員分類管理制度改革，将法院人員分爲法官、審判輔助人員和司法行政人員，實行分類管理。曹義孫說，分類管理也可以增加法院院長(zhǎng)的法律專業背景，之前将法院院長(zhǎng)當(dāng)作行政官員來提拔，這個分類管理就是把對法官的管理跟行政的管理區分開來，分類管理不僅是工資待遇，而是需要有相關的提拔程序。

　　引導初任法官首先到基層法院

　　在法官遴選方面，綱要還規定，初任法官首先到基層(céng)法院，上級法院法官原則上從下級法院遴選。楊偉東說，這個規定主要是解決中級以上法院法官太年輕的問題，在英美，中級以上法院的法官年紀一般超過50歲，但中國碩士博士剛剛畢(bì)業就可以擔任法官，這些法官沒有太多的生活閱曆，不容易把握一些複雜的審判。

　　綱(gāng)要還規定瞭(le)判決書說理水平作爲考核升官因素。要求建立裁判文書說理的評價體系，将裁判文書的說理水平作爲法官考評、遴選和晉級的重要因素。

　　其他亮點

 

　　最高法判決将轉化爲指導性判例

 

　　分析：案例作爲風向标，效果比司法解釋更好

　　【綱要内容】最高人民法院将建立将本院作出的裁判轉化爲指導(dǎo)性判例的機制，充分發揮其確(què)保法律統一正確(què)實施
、維護國家法制統一的職能。

　　現在仍有大量的同案不同判的現象，最高法院正在加強指導性案例的作用，已經建立瞭(le)每月發布指導性案例的制度
，要求各級法院遇到類似的案件時參(cān)照指導性案例。

　　國家行政學院教授楊偉東(dōng)說，中國雖然不是判例法國家，最高法院的判決不能被下級法院直接引用，但是最高法院的判決肯定是下級法院的風(fēng)向标。

　　楊偉東認爲，這個規定要求最高法院能夠通過個案發揮引導(dǎo)作用，最高法院的判決需要有非常高的水準
。楊偉東說，最高法院進行司法引導(dǎo)的主要方式是發布司法解釋，但是司法解釋比較抽象，不易理解，而把一個個的案件彙總起來當(dāng)做案例，效果會比司法解釋更好。

　　改變以訴訟标的額確定審級

 

　　分析：應按照案件難易、影響力確定審級

　　【綱要内容】進一步改革民商事案件級别管轄制度，逐步改變(biàn)主要以訴訟标的額確(què)定案件級别管轄的做法，将絕大多數普通民商事一審案件的管轄權下放至基層人民法院。

　　南都記者注意到，根據最高法院數據，民商事案件連續多年超過全部一審案件的80%。目前，民商事案件的審級是根據訴訟标的額確(què)定。以北京爲例，基層(céng)法院受理标的額在5000萬元以上的，中院受理5000萬元至2億元的，高院受理超過2億元的。

　　楊偉東(dōng)說，根據訴訟标的額判斷審級比較容易，但也相當(dāng)機械。有的案件标的額雖然很高，但是審理卻很容易，有的标的額的不高，審理卻相當(dāng)複雜。他認爲，審級應該按案件審理的難易程度、案件的影響力等綜合考量。

　　司法實踐中的另一個問題是，基層(céng)法院案件逐年上升，而高院、最高法院案件量卻相當少，基層(céng)法院的法官已經不堪重負，不按案件标的分配案件，會不會加重基層(céng)法院的負擔(dān)？

　　楊偉東(dōng)表示，在進行此項改革時候，還需要進行綜合的制度設計，将案件的性質、影響力、難易等進行指标化的設計，以此爲指标在四級法院之中進行合理的分配，如果基層(céng)法院的案件量猛增，那改革顯然是不成功的。

　　律師可作爲第三方納入信訪機制

 

　　分析：探索新的信訪模式，重塑司法威信

　　【綱要内容】完善訴訪分離工作機制，明確(què)訴訪分離的标準、範圍和程序。建立就地接訪督導機制，創新網絡辦(bàn)理信訪機制。探索建立律師爲主體的社會第三方參與機制，增強涉訴信訪矛盾多元化解合力。

　　楊偉東表示，可以分三個層(céng)次來看待涉訴信訪的改革。第一是並(bìng)不是越高級的部門受理信訪就越合理，而信訪作爲糾紛機制的功能的發揮，也不是大鬧大解決，而是看信訪有沒有道理。第二是需要看信訪本身解決問題是不是公平公正。第三是人們之所以信訪不信法，是因爲司法部門長期以來沒有建立威信，如果司法部門想要建立威信，需要一件件案件公平審理，以逐步使人們相信司法部門。

　　楊偉東(dōng)說，正是長(zhǎng)期以來司法部門沒有威信，才需要探索新的信訪模式，比如網絡信訪、将律師作爲第三方納入信訪機制等。而以後法院的判決書也不應該隻是形式上的終結，而是應該提高審判的水平，用公平公正的判決書真正地終結信訪。

　　訴訟費罰金等統一上繳省級國庫

 

　　分析：杜絕法院通過審判職能爲自己謀利

　　【綱要内容】地方各級人民法院收取的訴訟費(fèi)、罰(fá)金、沒收的财物，以及追繳的贓款贓物等，統一上繳省級國庫。

　　此前，由於(yú)法院支出由同級财政供給，按照一定比例由同級财政向法院返回，因此容易産生法院利用審批權牟利的問題。中國政法大學刑事訴訟法教授洪道德指出，這項要求意味著(zhe)今後法院不能再通過審判職能爲自己謀取利益。

　　不過洪道德指出，不排除一些法院“該收不收、該罰(fá)不罰(fá)”，或者通過其他名目不把訴訟費、罰(fá)金等上繳省級國庫。他建議從(cóng)制度上加強監督管理，相關措施要盡快跟上。

　　改革回顧

 

　　人民法院曆次“五年改革綱要”

 

　　“一五綱要”改革要點(1999-2003)

　　●到1999年底前，各級(jí)人民法院須全面實行立審分立、審執分立、審監(jiān)分立。

　　●全面落實公開(kāi)審(shěn)判制度；加快裁判文書的改革步伐，提高裁判文書的質量。

　　●在法律規(guī)定範(fàn)圍内，多适用簡易程序審理案件。

　　●在審判長(zhǎng)選任制度全面推行的基礎(chǔ)上，充分發揮合議庭審案的自主性。

　　●改革法官來源渠道，逐步建立上級人民法院的法官從(cóng)下級人民法院的優秀法官中選任以及從(cóng)律師和高層(céng)次的法律人才中選任法官的制度。

　　“二五綱(gāng)要”改革要點(diǎn)(2004-2008)

　　●改革和完善死刑案件審判程序和複核程序，確(què)保死刑案件的質量。改革刑事證據制度，進一步貫徹(chè)落實保障人權和無罪推定原則。

　　●改革民事管轄制度，克服跨地區民事案件中的不當(dāng)幹擾問題。改革行政訴訟制度，特别是解決行政訴訟中的管轄問題，從(cóng)制度上排除幹預行政審判的各種因素。

　　●改革案件請示的做法，對具有普遍法律适用意義的案件實行根據當(dāng)事人申請或依職權報(bào)請上級法院審理的制度。

　　●建立法官依法獨立判案責任制，要求院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)參(cān)加合議庭審理案件，逐步實現合議庭、法官負責制。

　　●逐步推行上級(jí)人民法院法官主要從(cóng)下級(jí)人民法院優秀法官中選任以及從(cóng)其他優秀法律

　　人才中選任的制度。

 

　　“三五綱要”改革要點(2009-2013)

　●建立減(jiǎn)刑、假釋審理程序的公開制度，嚴格重大刑事罪犯減(jiǎn)刑、假釋的适用條件，加強同步監(jiān)督。

　　●研究建立對非法幹預人民法院依法獨立辦(bàn)案行爲的責任追究制度。研究建立違反法定程序過問案件的備案登記報(bào)告制度。

　　●最高人民法院、高級人民法院和中級人民法院遴選或招考法官，原則上從(cóng)具有相關基層(céng)工作經驗的法官或其他優秀的法律人才中擇優錄用。

　　●建立法官廉政檔案制度，研究建立確(què)保司法廉潔的廉政激勵機制。健全舉報(bào)網絡。

　　●研究建立裁判文書(shū)網上發(fā)布制度和執行案件信息的網上查詢制度。

　　●推進涉訴信訪(fǎng)法治化、規範(fàn)化。建立“訴”與“訪(fǎng)”分離制度。完善涉訴信訪(fǎng)工作責任制，實行責任倒查制度。研究建立涉訴信訪(fǎng)終結機制，規範(fàn)涉訴信訪(fǎng)秩序。