社科院專家:公務員養老沒有占用職工繳費的錢|養老金|改革

      　原标題
：鄭秉文：養老金制度不能繼續“打補丁”

　　鄭秉文 中國社會科學院世界社保研究中心主任和社會保障實驗室主任，《中國養老金發展報告2012》主編。

　　基本養老保險制度需要“一攬子改革”，最好花上幾年的時間，然後從(cóng)某個早上開始實施運行，不要今天弄瞭(le)這個，明天再弄那個，不要沒完沒瞭(le)所謂試點。

　　養老金的投資收益率不僅要跑赢CPI，更要逼近社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率，否則就會(huì)有巨大的福利損失
。

　　現行的養老金制度隻要簡單(dān)看幾個參(cān)數，就可看出它是不可平衡的，在可持續性上存在巨大的隐患。

　　■ 對話動機

　　12月17日，中國社會科學院發布瞭(le)《中國養老金發展報(bào)告2012》，報(bào)告指出的一系列問題引發公衆關注。

　　報(bào)告顯示，中國城鎮基本養老保險個人賬戶“空賬”額突破2.22萬億元，在32個統籌單位中(31個省份加上新疆兵團)，2011年收不抵支的有14個，如果沒有相應的财政補(bǔ)貼，支付缺口将達767億元。

　　如此規(guī)模的“空賬”，是否意味著(zhe)養老金的虧空？700多億元的收支缺口，要如何解決？

　　2萬億“空賬”

　　不是養老金“虧空”

　　這一代人要建立自己的賬戶，但上一代人誰來養？在制度建立之初，我國(guó)沒有解決這個(gè)“轉型成本”問題。

　　新京報(bào)：個人賬戶2萬多億元的“空賬”，是否意味著(zhe)養老金的“虧空”？

　　鄭秉文：這是兩個(gè)概念，完全是兩回事。我國實行的是社會統籌(chóu)和個(gè)人賬戶相結合的養老制度，我們叫“統賬結合制”，或者說“部分積累制”。

　　社會統籌用於(yú)支付已退休的參(cān)保人員，個人賬戶則是用於(yú)個人積累，退休時開始支付。

　　所謂的“空賬”是指，個(gè)人賬戶的部分也被拿去支付已退休人員的養老金。2011年全國個(gè)人賬戶的空賬額(é)是2.22萬億元，首次超過2萬億大關。

　　但從(cóng)整個(gè)養老金的收入支出來看，制度能夠大體維持平衡。

　　2011年城鎮基本養老保險基金結餘4130億元，其中财政補(bǔ)貼2272億元，“非正常繳費(fèi)”收入1898億，這包括補(bǔ)繳、預繳、清理曆史債務等。

　　新京報(bào)：這些“空賬”是怎麽來(lái)的呢？

　　鄭秉文：社會(huì)保障制度的本來面目是“現收現付”，也就是下一代養上一代。但這一代人要建立自己的賬戶(hù)，上一代人誰來養？

　　因此個(gè)人賬戶的制度一建立，就面臨一個(gè)“轉型成本”。在十幾年前制度建立之初，我國(guó)沒有解決這個(gè)轉型成本問題。

　　新京報(bào)：所謂“轉型成本”，就是現在退休的一部分人當(dāng)初沒有繳費，卻要拿錢？

　　鄭秉文：對。我國建立這個制度是在上世紀90年代，當(dāng)時是國企改革階段，國企員工都是企業勞動(dòng)保險，因此亟須建立一個社保制度，替代企業保險制度。

　　這些退休人員爲經濟建設貢獻瞭(le)一輩子，由於(yú)制度轉型的原因不發給他們養老金是不行的，於(yú)是國家建立瞭(le)“部分積累制”，你自己積累一點，拿出一部分來養老頭老太太。

　　交15年，拿25年

　　現行養老金制度面臨壓力

　　最低繳費(fèi)15年，到瞭(le)50歲就可拿退休金，活到75歲，那就是拿25年的養老金。交15年的，拿25年的，這個制度可持續嗎？

　　新京報(bào)：有人說中國(guó)的養老金制度“不可持續”？

　　鄭秉文：養老金制度要有一個精算，但我們的制度隻要簡單(dān)看幾個參(cān)數，就可看出它是不可平衡的。

　　例如，如果一個靈活就業人員按照最低繳費(fèi)15年，女工到瞭(le)50歲就可拿退休金，根據中國的壽命預期，可以活到75歲，那就是拿25年的養老金。

　　交15年的，拿25年的，這個(gè)制度可持續嗎？交的是平均工資的20%，拿的養老金如果是按未來社會平均工資的40%來計算的話(2011年的養老金替代率大約是42%)，那麽，她交這十幾年的錢，還不夠她拿5年退休金的。剩下20年，這個(gè)錢誰給(gěi)她掏？

　　類似這樣的問題在這個(gè)制度設計裏還(hái)很多，這些都是制度不可持續性的重大隐患。

　　新京報(bào)
：你曾說過，現有的養老金制度這樣運轉下去，15年之後的養老金可能吃不上盒飯(fàn)，真的有這麽嚴重嗎？

　　鄭秉文：按最低繳費15年計算，按養老金計發公式
，每繳費一年就拿相當(dāng)於(yú)當(dāng)地社會平均工資的一個百分點，15年就是15%。

　　例如，2011年
，全國城鎮非私營單(dān)位制造業年平均工資爲36494元，每月平均也就是3041元，15%的替代率每月隻有456元。所以，每月四五百元，也就僅夠吃盒飯(fàn)吧。每天平均生活費隻有15元
。

　　當(dāng)然，我說的這是極端的情況，都按照最低繳費年限繳費
。實際情況也差不多，比如，新農保中，絕大部分農民選擇的繳費是最低檔(dàng)，就是每年100元，幾乎很少選擇第5檔(dàng)500元的。

　　再舉個例子，法國規定最低繳費(fèi)年限是37年半，後來發(fā)現37年半不可持續，要提高到40年。37年半都不可持續，中國15年，可持續嗎？

　　歐洲有幾個國家，規定67歲退休，目的就是維持相當(dāng)水平的替代率不變(biàn)。否則，就或是降低替代率
，或是提高繳費
，或是提高退休年齡。這是人口老齡化的壓力導緻的，不是人的意志可以轉移的。

　　盯住GDP增長率

　　方能分享經濟增長成果

　　增值保值是指養老金能不能跑赢CPI，但除此之外，養老金制度還(hái)面臨(lín)巨大的福利損失。

　　新京報(bào)：養老金在保值增值上面臨(lín)很大的問題嗎？

　　鄭秉文：我認爲，面臨極大的問題。世界上沒有任何一個(gè)國(guó)家的養老保險制度，是有這麽多錢放在銀行裏吃利息的。

　　增值保值是指養老金能不能跑赢CPI，但除此之外，養老金制度還面臨巨大的福利損失。因爲養老金的回報(bào)率，極大地低於(yú)社會平均工資增長率。

　　這個增長(zhǎng)率與GDP幾乎是同步的
，甚至高於(yú)GDP的增長(zhǎng)率，如果盯不住這個增長(zhǎng)率，你就沒有分享高速經濟成長(zhǎng)帶來的成果。

　　新京報(bào)：要跑赢CPI，還要逼近社會平均工資增長(zhǎng)率？

　　鄭秉文：今年是2012年，假設你在20年前加入這個制度，當時你每月工資200元，200元的8%給你攢起來瞭(le)，也就是每個月16塊錢。存在銀行裏吃利息到現在，即便能變(biàn)成40塊錢，但40塊錢，是現在工資的百分之多少？肯定到不瞭(le)8%，恐怕連0.8%都到不瞭(le)，這就是福利損失問題。

　　社保基金投資應有部分實業投資

　　空賬持續擴大，必然造成未來養老金的支付壓力；另一方面，一旦将賬戶(hù)做實
，賬面上的錢可能面臨貶(biǎn)值的尴尬。

　　新京報(bào)：怎樣提高養(yǎng)老金的收益率呢？

　　鄭秉文：我曆來主張，社會(huì)保險基金投資多元化。存款應當(dāng)有一部分，債券投資應當(dāng)有一部分，實業投資領域也應當(dāng)有一部分。

　　而從(cóng)實業投資的角度來看，基礎(chǔ)設施投資尤其是一些涉及國計民生的、收益性比較好的大項目，可以考慮拿出一部分來單獨進行投資。此外
，投資體制改革還應當國際化，可以考慮走出國門，以分散風險。

　　新京報(bào)：即便是做投資，收益率似乎也很難達到像GDP這樣的高增長(zhǎng)。

　　鄭秉文
：對(duì)
。所以說到底，在目前的經濟增長(zhǎng)速度下，積累是劃不來的。做實個人賬戶，将會是低效的。

　　維持空賬還是把個人賬戶做實，這在學界至今仍存争議。一方面，随著(zhe)中國步入老齡化社會，空賬持續擴大，必然造成未來養老金的支付壓力；另一方面
，一旦将賬戶做實，賬面上的錢可能面臨貶值的尴尬。相對於現收現付制
，統賬結合制下的投資，解決不瞭(le)巨大的福利損失問題。

　　新京報(bào)：要不要做實個(gè)人賬戶，看起來是一個(gè)兩難情形，你的建議是什麽？

　　鄭秉文：在我看來
，對(duì)於(yú)中國而言，最适合的養老保險體制是實行記賬式名義個人賬戶制(NDC)。

　　所謂記賬式個人賬戶制，就是參保人繳納一定百分比的個人收入，由國家爲其記入個人賬戶；但資金随即可用於(yú)支付當代養老金，個人賬戶並(bìng)無真實資金存在，僅有繳費記錄。

　　同時，職工個人繳費和單位繳費也統統進入個人賬戶，形成“完全積累”，個人領取養老金的标準僅與個人繳費額度、年限等相關。繳費額度高、年限長(zhǎng)，未來領取養老金待遇就高，自然會對高繳費、晚退休産(chǎn)生激勵。

　　當(dāng)參(cān)保人退休時，再根據一套精算程序，将賬戶中所有的賬面積累換算成真實的退休金，發放給每一名對應的退休者。

　　一旦實行這個制度
，養老保險待遇将會完全成爲每個參(cān)保人的個性決策事務，參(cān)保人與國家對(duì)立的現狀自然化解。

　　提高統籌層次，“富餘”省份可補貼“收不抵支”省份

　　統籌(chóu)層(céng)次太低是導緻目前幾乎所有制度困境的根源，所以提高統籌(chóu)層(céng)次應該是一個努力方向。

　　新京報(bào)：2011年有14個省份的統籌(chóu)基金收不抵支，這會有什麽影響？

　　鄭(zhèng)秉文：是的，2011年是14個(gè)省份收不抵支，2010年是15個(gè)。

　　統籌(chóu)層(céng)次太低是導緻目前幾乎所有制度困境的根源，所以提高統籌(chóu)層(céng)次應該是一個努力方向，這樣可以減少資金浪費。

　　現在宏觀資金浪費的現象比較嚴重。全國各地一半省份資金有積累，另一半省份不夠，中央和地方财政都得轉移支付。這樣一來，财政介入這個制度，但卻有一部分資金沉澱(diàn)，而且越來越大，這就形成瞭(le)浪費。

　　如果提高統籌層次，資金使用效率不就提高瞭(le)嗎？資金有盈餘的省份，就可以把錢補(bǔ)貼給收不抵支的省份。

　　新京報(bào)：這樣經濟發達(dá)地區人們的養老金水平會不會被拉低？

　　鄭秉文：不會。社會保障制度全國是一個(gè)統一的公式，地方無權去更改和調(diào)整。全世界絕大多數國家，不同地區之間的社會保障制度、格式、政策都是一緻的。

　　改革可以先進行案頭設計，花上幾年時間

　　往往制定瞭(le)一些制度
，然後派生出好多問題，然後又打補(bǔ)丁

，打每一個補(bǔ)丁又派生出好多問題。

　　新京報(bào)：在養老金之外，我們還(hái)希望建立什麽樣的制度呢？

　　鄭(zhèng)秉文：第二支柱，就是“職業(yè)年金”制度。

　　我們1991年建立企業補(bǔ)充養老保險，但是發(fā)展得很不好，國家不重視。

　　今後公務員、事業單(dān)位也都得建立。加入到這個基本養老保險改革裏面，替代率不就上來瞭(le)嗎？你不能把他的養老金降瞭(le)一半，降瞭(le)一半兒他不願意改革瞭(le)，改革進行不下去。

　　新京報(bào)：是不是要先建立職業年金制度，再做公務(wù)員養老金的改革？

　　鄭秉文：不是。所有的這些改革，應該是一個配套的改革，同時進行，國家應該想到這是一攬子改革。就是說先進行案頭設計，花上幾年的時間，然後從(cóng)某個早上開始實施運行，不要今天弄瞭(le)這個，明天再弄那個，不要沒完沒瞭(le)的所謂試點，沒那個必要。

　　比如，遼甯試點到現在11個年頭瞭(le)，還不見個頭。所以，在長達十幾年的曆史階段中，爲瞭(le)滿足社會需求，往往你制定瞭(le)一些制度，就會派生出好多問題來，然後你又打補丁，打每一個補丁又派生出好多問題，這樣問題會成堆，最後沒辦(bàn)法改革。

　　新京報(bào)：那這個一攬子的改革應該(gāi)包括哪些内容？

　　鄭秉文：廣覆蓋(gài)、保基本、多層(céng)次、可持續。這是十八大提出來的。

　　此外，十八大報(bào)告提出的還有解決三個困難：一個是增強公平性，一個是适應流動(dòng)性，一個是增加可持續性。這三個問題是目前我國社保制度的三個攔路虎。

　　現在養老金沒有一個全國性的電(diàn)子平台，所以跨省接轉有好多困難。如果能像銀行一樣，全國是在一個平台上幹活兒(ér)，就能減少很多麻煩。

　　公務員沒有占用職工繳費的錢

　　我國在2009年建立的新農保，有100元至500元幾個檔，80%以上的參(cān)保農民選的是第一檔，就是100元。除瞭(le)經濟約束等其他條件之外，不信任恐怕是一個重要原因吧。

　　新京報(bào)：個人賬戶“空賬”的另一個原因，是不是一些人沒有繳費，但同樣從(cóng)這個池子裏拿錢，比如公務員？

　　鄭秉文：不是。公務員沒有占用職工繳費(fèi)的錢。目前公務員養老金直接由财政撥(bō)付。

　　新京報(bào)：事業單(dān)位也是這樣嗎？

　　鄭秉文：事業單位情況比較複雜。全國事業單位工作人員有3000萬，大約有2000萬在上世紀90年代參(cān)加瞭(le)改革，他們也繳費瞭(le)。

　　另外1000萬人沒有參(cān)加改革，他們不繳費(fèi)，完全在舊制度裏。

　　但是，事業單(dān)位隻是造成制度不可持續的原因之一，作用不大，主要原因在於(yú)制度設計本身。

　　新京報(bào)：今後(hòu)的改革是公務員這部分向企業職工的制度看齊，還是企業職工向公務員看齊？

　　鄭秉文：未來都得參(cān)加改革。公務員此前沒參(cān)加改革，搞那麽一個獨(dú)立的，似乎是有特權的制度，那是不好的。

　　但是加入進來以後，由於(yú)制度不完善，加入進來才拿那麽一點錢，這種改革能成功嗎？所以要改革制度。否則變成瞭(le)“事業單位90年代養老金改革”的第二個版本瞭(le)。

　　新京報(bào)：不同人的養老金數額(é)有很大差距？

　　鄭秉文：養老金制度不能追求絕對(duì)的公平，全民一個水平，這是不可能的。一定要強調(diào)多繳多得，少繳少得，存在差距是應該的、必須的，但差距不能過大。

　　新京報(bào)：我發(fā)現很多人都不相信今後養老能靠養老金，有的攢錢養老，有的買房養老，您有沒有感受到這樣一衆普遍的社會情緒？

　　鄭秉文：我也感受到瞭(le)。這就表明我們基本養老保險制度的公信力不如其他國(guó)家。

　　我舉一個例子，丹麥嘉士伯啤酒是一個大型跨國公司，他的董事長親口跟我說，他熱愛(ài)他們國家的這個制度，這個制度即使把他收入的一半都扣掉瞭(le)納稅瞭(le)，但他仍然覺得這個制度非常好。

　　再舉一個例子。我國在2009年建立的新農保，有100元至500元幾個檔，80%以上的參(cān)保農民選的是第一檔，就是100元。除瞭(le)經濟約束等其他條件之外，不信任恐怕是一個重要原因吧。