深圳拟立法授權城管處罰不文明行爲|深圳|城管|不文明行爲

　　條例草案論證稿共分爲5章44條
。論證稿提出的不文明行爲涵蓋市容和環境衛生、交通管理、寵(chǒng)物管理、吸煙管理等内容。在“促進與鼓勵章節”中提出
，深圳應建立城市文明指數監測(cè)體系，每季度向社會公布。

　　事實上，之前深圳市人大已就該條例的制定舉行瞭(le)3次面向全社會的民意調(diào)查和兩次專題論證會，此次舉行第三次論證會是人數最多的一次論證會。

　　會議開始沒多久，針對條例中的條目設置、具體内容甚至語法、排序，與會人員就開始瞭(le)針鋒相對的發言
，一時間，會場(chǎng)上似乎火藥味十足。

　　“條例名稱(chēng)是‘促進’，爲什麽文中關於(yú)處罰的條款有26條之多”、“條例可操作性到底怎樣？我們這裏不是新加坡，直接照搬會不會水土不服”……

　　面對紛争的場(chǎng)面，深圳市人大常委會教科文衛工委副主任羅敏表示，深圳在全國首開先河爲文明立法，沒有先例可循，必須在實踐中廣開言路，發動(dòng)市民來爲自己的城市文明立法。

　　“我從來沒有見過一部法律在立法過程中能在這麽大尺度上向市民開放。”聽到消息就趕來參加論證會的深圳南山區月亮灣社區市民敖進南告訴記者，此前的幾次民調他都有參與，“我提出的一些建議確(què)實被採納瞭(le)。”

　　條例起草小組成員、深圳大學法學院副教授趙明昕感慨地說，從一審開始就面向所有公衆開放，全部細節向媒體公布，經過瞭(le)三輪民意調查和四輪論證會，取之於(yú)民的18個條款進入條例内容，這在深圳的立法史上都是沒有過的。

　　何種不文明行爲應受處罰

　　“本來就是一部老百姓自己的法規，絕對(duì)不會偷偷摸摸地去搞
，哪怕不成熟也要拿出來給(gěi)廣大市民讨論，也希望能引起全社會的關注和争議
。”面對(duì)媒體，深圳市人大教科文衛工委自始至終都這樣表态。

　　第一輪民意調查針對“何種不文明行爲應進行處罰”征求意見的問卷調查中，共描述49種不文明行爲，其中包括：随地吐痰、便溺；亂吐、亂扔香口膠渣、甘蔗渣、瓜果皮核、紙屑、煙頭或者其他廢棄物；從建築物、車(chē)輛上向外抛撒垃圾及其他廢棄物；在托兒所、幼兒園、學生宿舍及其他青年少年活動場(chǎng)所吸煙；破壞城市道路上設置的各種井蓋、溝蓋、交通指示牌及其他市政設施，以及攀摘公共樹木的枝葉花果；損壞公共樹木或綠化帶等等。每個行爲下設“您認爲上述行爲是否普遍”和“您認爲是否應該查處上述行爲”兩個問題
。

　　10天的民意調(diào)查結束後，何種不文明行爲受處(chù)罰将通過民選的方式進入法規條目。

　　但實際上，一直到第三輪民調結束後，何種不文明行爲應受處(chù)罰依然在讨論中。比如在第三次專題論證會上，就有代表提出，“最重要的一條‘行人闖(chuǎng)紅燈’就應該列入不文明行爲，爲什麽不見蹤影？”

　　在深圳民調中，被認爲“最普遍的十大不文明行爲”之首是占道擺賣，也有人表示這是小攤販的謀生手段，“因爲城市公共服務並(bìng)沒有爲其提供文明的謀生環境
，所以才導緻瞭(le)亂擺賣”。

　　據瞭(le)解，第二輪民意調查的主題是“不文明行爲違法應如何處(chù)罰”。問卷設置瞭(le)15道題目，包括處(chù)罰方式、罰款金額及罰款用途等
。此次民調點燃瞭(le)市民的極大熱情，10天裏，回收問卷103623份，其中有效問卷超過97%。

　　趙明昕告訴記者，根據問卷調查結果，才産(chǎn)生瞭(le)此次立法的一大創新，即将社會服務令、降低信用等級以及用罰款獎善等機制引入立法規範。

　　第二輪民意調查的結果，有超過八成的市民認爲需要對不文明行爲“加重處(chù)罰”，超過六成的市民認爲如果累計有嚴重不文明行爲者，不得擔(dān)任公務員。

　　至於(yú)罰款，人們對金額一直争議較大，34%的市民認爲可以罰款200元，29%的市民認爲應該罰款50元。但有45%的市民認爲從50元到200元的處(chù)罰幅度比較合理。

　　“不文明罰款”的提法，也引起瞭(le)廣泛質疑。有網友從社會學角度分析說，中國人的不文明行爲歸根結底是由於缺乏公共精神，而不文明罰款及獎善雖然有著(zhe)積極價值，但離開瞭(le)公共精神的提升，無論罰款還是獎善，都難以真正解決問題。

　　據介紹，從(cóng)7月30日開始的第三輪民意調查主要解決誰來執法的問題，按照現在的做法，發生類似随地吐痰的不文明行爲時，開罰單是城管的職責，而在這次的調查問卷中，警察則被列爲瞭(le)主要執法主體或協助執法主體。

　　深圳人大常委會相關負責人表示，由於警察除瞭(le)作爲國家暴力機關外，還擔負著(zhe)重要的社會管理功能，我國現在由“公安”向“警察”名稱的轉換，就在於強調警察的社會服務和管理功能；同時，警察管理不文明的違法行爲符合國際通行做法，在日本、新加坡、中國香港、中國台灣、美國等國家和地區
，對乞讨、吐痰和随地大小便、亂抛垃圾等行爲，警察都是主要的執法主體。

　　趙明昕告訴記者，每一次民意調查之後，起草小組都要到深圳市各類執法機關進行調研，撰寫專題報告和情況說明，從而使此次立法有瞭(le)民意基礎和現實可操作性。第三次民調中對執法權限及手段的強化，證據有效性的明確，也都得益於(yú)這些民意的收集和基層調研。

　　比如，市民提供的視頻能不能算作證據？記者觀察到，在第三次民意調查結果中，現場記錄
、視聽資料的有效性，甚至民衆提供的随手拍視頻都可以作爲證據，而在8月10日召開的草案第二稿論證中，由於(yú)有基層(céng)單位提出，市民随手拍攝的視頻容易造假，而且取證程序通常不合法
，因此未納入草案。

　　趙明昕告訴記者，接下來還将進行第四輪論證，之後(hòu)還要進行調(diào)研、修改，8月末将上人大常委會一審，再經幾次修改後(hòu)，人大還會二審、三審，力争年内完成條例出台。

　　由城管對不文明行爲進行處罰

　　據介紹，草案第二稿包括5章共44條，“其中至少有18條，直接來源於(yú)3次民調(diào)中老百姓的智慧”，趙明昕介紹說。

　　比如第二章中的第八條，“建立城市文明指數監測(cè)體系，每季度向社會公布測(cè)評結果”就是來源於(yú)市民的合理化建議。原來的說法是每年公布一次，市民評價說“一年太長，應該每季度公布一次”。

　　而第三章“處罰與程序”，也是根據市民建議，偏向於(yú)條例的可操作性，所以篇幅也是最長的。其中第15條中，通過民調選出來的十項不文明行爲，明確瞭(le)城管可以給予處罰
。

　　這十項中不乏對一些不文明行爲将處罰以高額罰款
。比如，損壞綠化用地的每平方米處罰500元；非指定場所傾倒、焚燒垃圾的，責令清理並(bìng)處5000元罰款；占用各類環境衛生設施或改變(biàn)功能的，責令恢複原狀並(bìng)處以10000元罰款。

　　尤爲特别的是，十項之外還有第十一項延伸條款，即對其他違反環境衛生的不文明行爲的處(chù)罰條款約定，“這實際上也是針對市民的建議進行的延伸修訂(dìng)”。

　　條例中有的條款是例舉的方式，比如第16條例舉瞭(le)在公共辦公室、幼兒園、學校、醫院、圖書館及其他公共交通設施以及場所内吸煙，對勸阻無效的給予500元處罰；但對市民養犬等争議較大的款項
，則僅僅以概括的方式來表述。根據幾次民調和論證，市民養犬以及延伸問題屬於(yú)不文明行爲的，有20%的比例認爲不應該受到處罰，因此沒有進行例舉。

　　同樣，由於(yú)市民争議較大，對國家機關、事業單位和國有企業等國家工作人員有不文明行爲應該如何處罰的問題，條例則進行瞭(le)創新，對不配合執法的人，将處罰決定送達其所在單位。趙明昕表示，“對國家機關或企事業單位來說，直接通知單位比處罰壓力更大
。”

　　條例中還規定，拟對兩年内5次因不文明行爲被處(chù)罰者加罰1000元，兩年之内10次不文明違法紀錄者将被記入征信體系。趙明昕還透露瞭(le)一個細節，從概率的角度考慮，不文明行爲10次可能隻有1次被抓住
，因此，要考慮加罰和納入個人信用記錄系統。

　　條例中還明確(què)，違法行爲人被處罰50元以上罰款的，可以申請參(cān)加執法部門安排的社會服務，提供社會服務每1個小時免予罰款50元。“實際上，無論是有錢的城市白領還是缺錢的城市外來務工人員，接受社會服務都是一種更有效的教育方式。”

　　論證會中，有人對規定“拒不出示身份證明文件者将通知公安部門提供現場協助”産(chǎn)生質疑，草案起草小組則回複，在基層(céng)調研中，很多執法部門針對輕微的環境衛生違法行爲，在有法可依的情況下，依然多年來開不出一張罰單，直接的原因就是不知曉違法行爲人的身份信息。所以在此次條例修訂中一定要對已有法律進行完善和落實。

　　“有争議沒什麽不好，市場上出一款新産(chǎn)品還要炒作炒作呢，何況一部事關每一個老百姓的法律。不是爲瞭(le)條例而條例，而是在條例的出台過程中、在争議的過程中，讓每一位老百姓都知道文明的重要性，也才能讓文明家喻戶曉，這才是出台文明法規的真正目的所在
。”市民敖進南說。

　　罰款能否杜絕不文明行爲

　　6月底，深圳市人大表示，将探索以法律的形式規範(fàn)市民文明行爲，提升城市的文明程度。有關負責人表示，立法前期将有四個階段，分别是收集民意、調(diào)研論證、起草修改、完善，而收集民意将作爲本次立法的重中之重。

　　法規草案未形成之前就公開向社會征求意見，並(bìng)展開行爲、處罰、執法等三個主題的民意調查，並(bìng)以此作爲草案形成的基礎(chǔ)。業界人士認爲，這種做法在國内尚無先例。

　　就在今年6月底深圳市人大決定啓動文明立法第一輪民意調查並(bìng)向社會公布之時，引起瞭(le)全社會的關注。首輪民意調查的消息見報後，參與讨論的網民留言就達4000多條。

　　有人認爲，即使是在文明執法執行得比較好的國家，比如新加坡，其嚴刑峻法也是在産生奇效的同時，飽受争議。法律是純粹理性的，人卻充滿著(zhe)感性，對感性的人，最好的辦(bàn)法是不使用懲罰，也能減少和杜絕壞習慣。

　　但馬上有人站出來反駁，“道德的歸道德，法律的歸法律”。對社會不文明行爲，過去除瞭(le)道德譴責外，别無他法，不文明行爲沒有束縛，自然會信馬由缰。“很多在國内不文明的人，一旦出境、出國，立馬就文明起來，原因就在於(yú)在這些國家和地區，不文明行爲的代價太重”， 規範和治理社會不文明行爲，不能單純依賴於(yú)道德教化和輿論譴責，關鍵還要給予重罰和嚴懲，讓不文明者有所敬畏，有所顧忌，進而自我約束、杜絕不文明行爲。

　　實際上，在規範公民公共行爲方面，國内外一些城市已經探索出很多途徑，取得瞭(le)明顯成效。較爲典型的做法是嚴格執法，以嚴厲的處罰約束市民行爲。比如，在香港，随地吐痰會被罰款600港元；在新加坡，亂丢垃圾“再犯”的，除罰款外還要穿上特制背心到公共場(chǎng)所強制做清潔勞動。

　　而在中國，圍繞文明立法，從來就争議不斷。比如，《鄭州市城市公共交通條例(草案)》中曾規定，乘客不主動讓位的，駕駛員、售票員有權勸阻和制止，對於(yú)拒不改正者，可以拒絕其乘坐。不履行義務者，市政主管部門還可處以50元罰款。引發輿論争議後，在條例二審中将罰款等規定去掉瞭(le)。又如，正在修訂和審議的 《老年人權益保障法》草案中，圍繞“子女應常回家看看”是否适宜入法，同樣引發輿論熱議。

　　要制定出一套真正适合中國老百姓的可操作性強的文明規範(fàn)法規，難度可想而知。有人評價，“這将是深圳市獲得特區立法權以來，涉及面最廣(guǎng)、難度最大的一次立法。”