鐵路法院檢察院開始紮堆移交地方|鐵路|司法|移交

 　　在6月底的大限來臨之前，全國(guó)各地的鐵路運輸法院、檢(jiǎn)察院開始紮堆移交地方
。

　　5月4日，重慶、雲南兩(liǎng)地鐵路運輸法院、檢(jiǎn)察院移交地方；5月5日，湖北鐵路法、檢(jiǎn)兩(liǎng)院移交地方；5月10日，甯夏境内鐵路法、檢(jiǎn)兩(liǎng)院移交地方。

　　此前，青海、陝西、甘肅、安徽、江蘇等地的鐵路法院和檢察院都已移交地方。北京、山西等地的鐵路檢察院，先於(yú)當(dāng)地鐵路法院交由地方管理。

　　在傳出改革聲音多年之後，鐵路司法改革終於(yú)全面付諸實施，而且有截止日期。據多家媒體報(bào)道，鐵道部已表态
，稱對鐵路兩院的經費保障隻維持到今年6月底。

　　這場改革，也意味著(zhe)鐵路司法這個在中國司法體系中存在瞭(le)數十年的“封閉王國”，終於被納入統一的國家司法體系。

　　然而，這場改革並(bìng)非沒有難度，如薪酬體系的重構就激起不小的議論，一些鐵路司法機構劃歸地方管理後，業務指導的跨行政區域也被認爲留下瞭(le)隐憂。

　　曾兩次參(cān)與鐵路司法改革調(diào)研的中國政法大學原校長陳光中教授認爲：“這場(chǎng)改革的大方向是正確(què)的，我支持現在的方案。”

　　台階上下分頭管理導緻問題重重

　　中國(guó)的鐵路司法機構(gòu)設立模式借鑒的是蘇聯模式。

　　年近古稀的陳振東1984年1月到鐵路檢察系統工作，2000年2月才離開。他曾擔任最高檢鐵路運輸檢察廳第一任廳長(zhǎng)，見證瞭(le)中國鐵路司法機構(gòu)曲折的發(fā)展曆程。

　　他告訴中國青年報(bào)記者，我國的鐵路司法機構經曆瞭(le)“兩立兩撤”的曆史進程。

　　第一次是在上世紀50年代初期。1953年，我國(guó)建立鐵路運輸法院，1954年，建立鐵路運輸專門檢察院。天津鐵路沿線專門法院和天津鐵路沿線專門檢察署是第一個(gè)鐵路專門法院和鐵路專門檢察署。

　　然而，1957年，鐵路兩(liǎng)院被撤銷，“原因在於(yú)案件太少”。

　　1982年，我國又開始重新組建鐵路司法機構，這次構建的是鐵路系統司法機構的“獨(dú)立王國”，設立鐵路運輸高級、中級、基層(céng)法院三級。檢察院也一樣，分爲全國鐵路運輸檢察院、鐵路局一級的鐵路運輸檢察分院和鐵路分局一級的基層(céng)鐵路運輸檢察院三級。

　　這一“獨立王國”很快就被打破。1987年4月15日，最高人民法院和最高人民檢察院聯合發文，撤銷鐵路運輸高級法院和全國鐵路運輸檢察院
，鐵路運輸中級法院和鐵路運輸檢察分院的工作改由所在省一級法院、檢察院領導，但鐵路基層(céng)兩院與鐵路運輸中級法院、檢察分院之間的業務關系不變(biàn)。

　　與此同時，最高人民法院設立交通運輸審判庭，最高人民檢察院設立鐵路運輸檢察廳，分别對(duì)鐵路運輸法檢兩院進行業務指導(dǎo)。

　　陳振東說，這次改革的原因在於(yú)，鐵路部門設立的垂直領導、自成體系的司法系統，不符合我國現行司法體制。而兩院辦(bàn)理的案件
，絕大多數地方司法機構也能辦(bàn)。

　　但這樣一改，由於(yú)條塊不分、領導不明，導緻體制更爲不順。比如，鐵路案件經常有跨區域的特點，這跟地方院在地域管轄範圍上存在交叉，給執法工作帶來瞭(le)很多不便，導緻案件管轄上的沖突。

　　爲此，陳(chén)振東(dōng)曾撰文呼籲恢複或重新組建鐵路運輸檢察院。

　　對於(yú)體制上的不順，全國第一個劃歸地方管理的鐵路司法機構——太原鐵路運輸檢察分院有深刻感受。該院偵查監督科書記員劉洋、辦(bàn)公室主任宋新春等人在刊發於(yú)2011年的一篇論文中介紹，在地域管轄上，鐵檢面臨很大問題。

　　該文稱
，以太原站爲例，太原鐵路司法機關對於(yú)在太原站及其周邊(biān)地區刑事案件管轄的界定爲：“以太原站步行通道出站口的台階爲限，台階上歸鐵路公安機關管轄
，台階下歸地方公安機關管轄。”

　　結果，這種界定造成太原站及其周邊地區案件管轄“山頭林立”。2010年時，太原站的管理共涉及四家派出所：屬於(yú)鐵路的車站派出所和屬於(yú)地方的站前、廟前、小五台派出所。2011年，雖然站前、廟前、小五台派出所合並(bìng)組成文廟派出所，但鐵路與地方之間的協同配合仍不順暢。

　　多頭管轄的結果是，一些案件辦(bàn)案質量不高或案件流失。太原鐵檢院2005年辦(bàn)理過一起毒品案件：犯罪嫌疑人徐裏古夥同達日讓裏裏加加從成都往太原運輸毒品，2005年8月31日晚，裏裏加加攜帶毒品從成都乘坐1486次旅客列車(chē)前往太原。9月2日5時許，當列車(chē)到達太原站後，徐裏古夥同犯罪嫌疑人阿火熱沙前往太原火車(chē)站出站口接應裏裏加加時被太原鐵路公安處抓獲，繳獲毒品海洛因72.84克。

　　劉洋等人稱(chēng)，在抓捕犯罪嫌疑人阿火熱沙的過程中，考慮到鐵路公安機關的案件管轄問題，若在台階以上抓捕，涉案毒品相關交易尚未結束，無法獲取對嫌疑人定罪量刑的直接證據；若是将抓捕過程移至台階下進行，就面臨著(zhe)沒有執法權限的問題。

　　太原鐵路公安在權衡之後
，隻好選擇涉毒團夥在車站台階上準備(bèi)交易時實施抓捕，由於(yú)阿火熱沙此時沒有接到毒品
，被抓後，他拒不承認販毒
、買毒的事實。

　　結果
，此案爲瞭(le)確(què)保案件管轄，導緻案件證據不足，在公訴環節隻能對嫌疑人阿火熱沙作出存疑不訴的決定，最終造成案件質量不高的後果。

　　蘭州鐵路某基層(céng)法院法官劉明認爲，這個刑事案例可能是個案，不過，一些民事案件的審理，就存在地方法院有管轄權，鐵路法院也有管轄權的局面，如果地方法院案件量較大或是案件本身比較複(fù)雜等原因，便會出現推诿的情況。

　　陳(chén)光中教授說，鐵路司法機構與地方司法機構在同一行政區域内割塊管轄確(què)實容易引發案件管轄的争端，這也是沒改革前鐵路司法機關存在的幾個主要問題之一。

　　此外，陳光中還認爲，鐵路司法機構人事任免也有問題。改革前，鐵路司法機構人員由鐵路人事組織部門按鐵路正式職工序列予以任免，部分檢察分院的檢察長及中級法院的院長並(bìng)未經同級人大常委會的任免程序，這種現象在基層(céng)更爲普遍，“這與現行法律規定的司法人員任免程序嚴重相悖”。

　　“兒子審老子”有違程序正義

　　無論是陳振東還是陳光中，都認爲鐵路部門辦司法，更大的問題在於(yú)司法公正問題，因爲這違反瞭(le)司法上基本的程序正義原則。

　　很多跟鐵路司法機構(gòu)打過官司的人士都表示，“胳膊肘往裏拐的傾向太明顯瞭(le)”。

　　因多樁公益官司聞名的山西人郝勁松就曾跟鐵路司法機構較過勁。2004年9月，他在北京開往上海的列車(chē)餐車(chē)上消費100元，他索要正式發票，餐車(chē)服務員隻給瞭(le)一張收據。

　　郝勁松據此起訴至北京鐵路運輸法院
，要求補(bǔ)開用餐發票，並(bìng)書面道歉。開庭中的一個細節讓他印象特别深刻。

　　在宣讀法庭紀律時，郝勁松拿出瓶裝水喝瞭(le)一口，卻被法官厲聲喝止。郝勁松辯(biàn)稱，他參加過多次庭審，沒有哪個法庭的紀律說不能喝水。“但法官告訴我，這是他們自己的規定”。

　　法院一審駁(bó)回瞭(le)郝勁松的起訴
，理由是他不能證明自己索要過發票。被告北京鐵路局提供的3名證人都是該次列車(chē)的餐車(chē)服務員，他們作證郝勁松沒要發票，要的是收據，法院予以採(cǎi)信
。

　　2004年11月，郝勁松在辦理退票過程中，被收取兩元退票費，又無正式發票。郝勁松心想這次自己沒坐火車，不用告到鐵路法院去，所以就在北京東城區的法院起訴瞭(le)，沒想到此案還是被移交到北京鐵路運輸法院，他再一次敗(bài)訴。

　　2005年2月，郝勁松在北京開往太原的列車上買瞭(le)60多元的物品，這次索要發票時，列車員幹脆連收據都沒有，隻是手寫瞭(le)一張“收據”。如同“白條”般的手寫“收據”由於(yú)輿論反響太大
，北京鐵路運輸法院最終判決被告北京鐵路局向原告郝勁松補開60元正式發票。

　　幾場官司下來，他也看到瞭(le)鐵路部門利用鐵路法院充當瞭(le)自己的法官，鐵路法院變(biàn)成瞭(le)“鐵老大自己開的法院”，審判實際上變(biàn)成瞭(le)“兒子審老子”。

　　一個鐵路檢察院退下來的檢察官也告訴他
，在現行體制下，鐵路檢察院反貪工作開展不起來，“他說，查一個科級幹部要向鐵路局彙報，局裏安排他出差瞭(le)，就挂起來沒法工作瞭(le)。查的都是很小的案件，比如盜竊案件，鐵路腐敗(bài)的都沒聽說過，法院的審判結果都需要向上彙報。”

　　爲此，郝勁松把矛盾對準瞭(le)鐵路司法。2005年10月，他向全國人大常委會遞(dì)交建議書，以《憲法》第126條規定“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的幹涉”爲由，要求撤銷鐵路運輸法院。

　　跟郝勁松有類似經曆的是上海政法學院教師張進德。2006年7月28日，他和同事李紹章在濟南乘火車回上海，由於(yú)坐票已售完
，他們每人花瞭(le)125元購買瞭(le)站票，一路站瞭(le)14個小時。

　　2006年8月，張進(jìn)德、李紹章兩(liǎng)位教師分别起訴上海鐵路局、北京鐵路局和鐵道部，要求返還(hái)差價(jià)款。

　　“我們覺得，在火車上，躺著(zhe)、坐著(zhe)、站著(zhe)乘火車舒适度完全不同，票價應當有差别。”張進德告訴中國青年報(bào)記者，既然卧鋪票和座位票在價格上有很大差異，站票也應有差異。

　　然而，他們起訴後，一個畢(bì)業於(yú)他們學校的鐵路法院法官勸他們不要起訴，說鐵路法院是鐵路部門的下屬單位，肯定不适合受理。7天後
，鐵路法院既不受理
，也不出具不予受理的裁定，此事竟無疾而終。

　　“這是我們親身體驗到的在鐵路法院狀告鐵路部門的艱辛，我很清楚，其中起決定作用的正是鐵路運輸法院的建制本身。”張進德告訴中國青年報(bào)記者，那次起訴後，他就發表文章，呼籲鐵路法院應當去掉“鐵路”身份，同鐵路系統剝(bō)離，“釜底抽薪式的鐵路法院體制變革才是根本之策”。

　　更大的質疑在於(yú)，2008年9月，在廣州至遵義的1291次列車上，乘客曹大和被列車長和列車員用膠布捆綁導緻死亡，列車長黃建成最終被鐵路法院判處有期徒刑兩年，緩刑兩年，這引發瞭(le)社會的強烈質疑。同年，16位公民聯署将《關於(yú)對鐵路系統司法權進行違憲審查的公民建議書》提交至全國人大。

　　陳光中教授說，他在調研中發現，很多鐵路司法機構都出現過管轄異議的質疑，在北京鐵路中級法院，甚至有當事人要求全體審判人員回避，理由是全體審判人員都與鐵路部門有利害關系。“鐵路司法機構涉及的案件都是與鐵路有關的，它們又由鐵路部門養著(zhe)，嚴格說來，獨立性比地方法院確(què)實要小得多。”

　　劉明也告訴中國青年報記者，自己在一線辦(bàn)案時常會遇到當事人對他們身份的質疑，“也就是鐵路局作爲我們的上級主管部門，同時又在案件裏作爲一方當事人出現在訴訟中，雖然我們盡力向當事人做出解釋，但不解大於(yú)理解。”

　　陳振東也表示，鐵路司法機構在人事、勞資、财務等行政關系上與鐵路局關系緊密，兩院辦(bàn)案經費、日常開銷由同級鐵路局劃撥，鐵路司法幹部也是鐵路局職工編(biān)制，“他們沒法不從感情出發去執法”。

　　陳光中說，随著(zhe)國家司法建設的進步
，這種企業辦司法的體制越來越顯現出弊端，“這種制度老受社會抨擊也不好，會損害司法的公正性和權威性，也破壞瞭(le)國家司法權的統一，必須改。”

　　鐵路司法改革終於破冰

　　鐵路司法改革的聲音早就存在。早在1999年，最高人民法院在《人民法院五年改革綱要》中，就提出要對鐵路、林業等法院的法律地位和管理體制進行研究，逐漸改變(biàn)由行政主管部門領導(dǎo)、管理的現狀。

　　北京理工大學司法高等研究所主任徐昕教授稱，2003年底，鐵道部出台《關於(yú)推進鐵路主輔分離輔業改制和再就業工作的指導意見》，指定由濟南、蘭州、上海三地的鐵路局爲主輔分離改革的試點，嘗試将鐵路公、檢
、法等單位剝(bō)離出鐵路系統，交由地方政府統一管理。

　　2004年，中央司法體制改革領導(dǎo)小組提出，改革鐵路、交通、民航等部門和企業管理公檢法的體制，将其納入國(guó)家司法管理體系。

　　與此同時，除瞭(le)像郝勁松、張進德等通過打公益官司進行民間推動外，也有一些人大代表和政協委員在呼籲。2003年，民建天津市紅橋區區委委員、天津市紅橋區政協委員馬增悅律師寫成《關於(yú)優化法制環境取消鐵路運輸法院的建議》，在全國兩會期間以民建中央提案的方式提交全國政協大會
。

　　馬增悅告訴中國青年報(bào)記者，當時他提出三種改革辦(bàn)法，一是撤銷鐵路運輸法院，将其審判業務範圍劃歸各鐵路局所在地的地方法院；二是将鐵路運輸法院從鐵路系統分離出來，利用其長期審理運輸案件的專長，組建覆蓋海陸空各種運輸的民事法院；三是鐵路法院隻審理涉及鐵路的刑事案件，不審理民事和經濟案件。

　　馬增悅後來接到瞭(le)來自民建中央、全國政協等多個部門的電(diàn)話
，咨詢意見。

　　也就是從2003年開始
，陳(chén)光中教授受委托開始對鐵路司法機構改革進行調研。2007年，他又進行瞭(le)第二輪調研
。

　　此後，鐵路司法改革遲(chí)遲(chí)未能啓動。2008年新一輪司法改革時，中央政法委發布《關於(yú)深化司法體制和工作機制改革若幹問題的意見》，又将司法改革列爲60項改革任務之一。

　　徐昕稱，因各方利益牽制，前述改革方案到2009年才進入試探性操作階段。2009年7月，中央機構編制委員會辦(bàn)公室發布《關於(yú)鐵路公檢法管理體制改革和核定政法機關編制的通知》，提出鐵路公檢法轉制的概括性思路。之後，鐵路公安機關将人員招錄納入中央國家機關公務員考試，人員身份由企業職工轉爲公務員。但鐵路公安機關的人、财、權仍處於(yú)公安部和鐵道部共管的過渡期。

　　2010年12月7日，中編辦、最高法和最高檢聯合發出《關於(yú)鐵路法院檢察院管理體制改革若幹問題的意見》，明確(què)改革目标，要求鐵路兩院同鐵路運輸企業全部分離，一次性整體納入國家司法管理體系。

　　2011年全國兩會期間，最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明告訴中國青年報(bào)記者，當時鐵路檢察院轉制劃歸地方的政策中央已經批複，正在部署落實。

　　然而這場(chǎng)改革真正的突破，是從(cóng)2012年1月12日山西太原鐵路運輸檢察院劃歸地方管理開始的。這一天，山西省政府、山西省檢察院與太原鐵路局簽署三方協議，将太原鐵路檢察機關(guān)全面移交給(gěi)地方。

　　“那是中國司法體制改革進程中曆史性的時刻。”太原鐵路運輸檢察分院檢察長(zhǎng)張雙喜曾對(duì)媒體這樣形容這次改革。

　　陳光中教授告訴中國青年報(bào)記者，這場(chǎng)改革原有三個方向，一是取消，二是獨立出來自成體系，三是保留下來劃歸地方。

　　他說，當時法院系統領導傾向於(yú)徹(chè)底取消，但他比較傾向於(yú)第二個方向，他建議建立“兩高”統一領導下的三級二審制垂直司法體系，在北京設立全國鐵路專門人民檢察院和全國鐵路專門人民法院，級别等同於(yú)省級檢察院和法院。

　　最終的改革方案是第三種方案，陳光中說，他後來也傾向於(yú)這種方案，“因爲我覺得徹底取消可惜瞭(le)這批專業人才，第三種方案吸取瞭(le)我們的意見，我很高興。現在來看，第三種方案在機構設置、人員任免、财政支出最能擺脫鐵路部門的影響，如果是自成體系的話，可能會難以監督，所以我支持現在的方案”。

　　陳(chén)振東也認爲，從脫離企業辦(bàn)司法這一點來說，這次鐵路司法改革是一大進步。

　　移交後仍有許多環節需深化改革

　　這場(chǎng)鐵路司法改革，涉及30多個鐵路運輸中級法院和鐵路運輸檢察分院，以及100多個基層(céng)兩院，涉及數千餘名法官、檢察官。

　　劉明說，從他進鐵路法院以來，就感覺大家在盼著(zhe)改制早日完成，尤其是一些老法官，都希望以公務員的身份退休，“這次願望實現瞭(le)，我覺得同事們都挺支持這次改革的。”

　　有改革就會有利益的碰撞，據媒體報(bào)道，打響移交第一槍的太原鐵路局司法機關就面臨人員待遇驟降的情況：移交前，一名副科級鐵路法官月收入可達(dá)6000元，而同級别的地方法院法官月工資還不到3000元。

　　蘭州鐵路運輸中院一位不願意透露姓名的工作人員也告訴中國青年報(bào)記者，歸地方管理後，他的工資也會降50%左右。“雖然我的身份變爲公務員瞭(le)，但收入減少瞭(le)很多。在鐵路時，除瞭(le)基本工資外，我還有津貼和獎金，改瞭(le)以後都沒瞭(le)。”

　　更讓他憂心忡忡的事情在於(yú)，他聽說此前交瞭(le)多年的養老金不會退還。“改革的大方向肯定沒錯，我們也覺得應該改、必須改，不改不符合社會需要，但改革中也要注意誰來承擔改革成本的問題。”

　　劉明告訴中國青年報記者，收入問題確(què)實很現實，“對於(yú)我們青年幹警來講影響更大，因爲要面臨結婚、買房等現實問題，尤其在省城生活消費水平高，工資收入的下降無疑會對自己造成一些沖擊。移交之前院領導也在努力争取讓大家在物質待遇上與現有狀況持平，但收效不是很大。不過改革是個雙刃劍，大家也能理解。”

　　但記者瞭(le)解到，廣東、上海等地由於(yú)公務員收入較高，鐵路兩院在這個問題上幾乎沒有遇到障礙，人們紛紛樂見自己轉變爲公務員。

　　改革後(hòu)，如何開展工作也是問題。據《新京報(bào)》報道，太原鐵路運輸檢察分院劃歸地方後，院長張雙喜在鐵路局的内網上看到一則通知，要求各單位參加電視電話會議，總結春運情況，通知並(bìng)未要求鐵路檢察院參加，張雙喜也思索良久，鐵路檢察院已經移交，這個會參不參加？該院政治部副主任陳蒲認爲，這件事雖然看似不大，卻反映瞭(le)鐵路檢察院移交地方之後遇到的新問題——移交到地方瞭(le)，但是職能不變，跟鐵路局的關系該怎麽處理？工作怎麽銜接？

　　中國青年報記者就此問題進一步要求採(cǎi)訪太原鐵路運輸檢察分院，但陳蒲婉拒瞭(le)記者採(cǎi)訪。

　　事實上，由於(yú)處於(yú)正在改革的階段，很多鐵路兩院人員不願談此話題，認爲太敏感。山東一家鐵路法院的工作人員就稱(chēng)：“主要是很多事目前還不明朗，而且各地情況也不一樣。”他甚至不知道山東的鐵路兩院6月底前是否能改完：“看目前情況，很難說。一點迹象都沒有。”

　　對於(yú)進一步改革的問題，有消息稱，甘肅省高級人民法院在接收蘭州鐵路運輸法院後，預備(bèi)專門在鐵路法院的基礎上設立一個交通運輸分院，把包括公路、航運、鐵路交通等所有涉及交通的案件都放這個法院。

　　劉明說，確(què)實有這種提法，“移交以後我們管轄肯定會有所擴大，但具體範(fàn)圍應該還沒有明確(què)”。

　　太原鐵路運輸檢察分院工作人員劉洋等認爲，劃歸地方省級檢察機關(guān)管轄後，鐵檢機關(guān)管轄權歸屬應會進一步明確(què)。

　　劉明認爲，鐵路法檢兩院人員自身素質還是很過硬的，這可能跟鐵路系統長(zhǎng)期以來的半軍事化管理有關，這次納入地方司法系統，給鐵路法院能适當(dāng)增加案源，對地方司法資源尤其是審判資源短缺也可以起到一定緩解作用。

　　但陳振東認爲，這場(chǎng)改革還留下許多“尾巴”，比如北京鐵路檢察院轄北京市、天津市和石家莊基層(céng)鐵路檢察院，實行屬地管理後，北京鐵路運輸檢察分院、北京鐵路運輸檢察院整體移交給北京市人民檢察院，但天津和石家莊兩家基層(céng)鐵路檢察院人、财、物歸天津市和石家莊市管，業務由北京市人民檢察院指導，“我看這樣很别扭”。

　　但陳(chén)光中認爲，改革前體制不順，改革後肯定也還會存在各種問題，“重要的是先把大方向改瞭(le)，不合适的可以再改。檢驗幾年，看再進一步怎麽改”。