地方政府債務首次摸清專家稱10萬億並不算多

10萬億：地方政府債務首次摸清

審計報告披露截至去年省、市、縣三級政府性債務餘額，審計署表示尚未超償債能力

本報(bào)訊 截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府性債務餘額共計107174.91億元，審計署審計長(zhǎng)劉家義昨日向全國人大常委會所作審計工作報(bào)告首次披露我國地方政府債務情況，這一債務總額占2010年GDP的1/4，超過當年全國财政收入。審計署相關負責人表示，地方政府債務負擔尚未超過其償債能力。

中國地方政府債務規模到底有多大?這是關系國家經濟安全的一個重大問題，也一直備(bèi)受關注。此前，根據央行和銀監會的相關數據，有媒體推測出中國的地方債規模分别爲14.4萬億和9.1萬億。此前，審計部門曾對此進行過一次局部摸底，調查瞭(le)18個省、16個市和36個縣本級，截至2009年底，上述地方政府性債務餘額爲2.79萬億元。

爲瞭(le)得到準確(què)的數據，審計署投入4萬多人，花瞭(le)3個多月時間進行摸底調查。

報(bào)告顯示，到2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務外，全國省市縣三級地方政府性債務餘額(é)共計107174.91億元。數據顯示，2010年，全國GDP總量39.8萬億元，全國财政收入8.3萬億元。

其中，政府負有償(cháng)還責任的債務率，即負有償(cháng)還責任的債務餘額與地方政府綜合财力的比率爲52．25％；如果加上政府負有擔保責任的債務則爲70．45％。從(cóng)償(cháng)債年度看，這兩年将迎來還債的高峰
，2011年、2012年到期償(cháng)還的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期償(cháng)還的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以後到期償(cháng)還的占30.21%。

“總體看，我國地方政府性債務負擔尚未超出其償(cháng)債能力。”審計署全國地方政府性債務審計工作領導小組辦(bàn)公室副主任陳塵肇說。

■ 問題

地方違規擔保464億元債務

審計發現，7個省級、40個市級和107個縣級政府及所屬部門，2010年在國務院明令禁止政府擔保的情況下
，違規爲464.75億元債務提供瞭(le)擔保；由於(yú)個别地方舉債存在一定的盲目性、項目準備不充分等，2008年及以前年度舉借的債務中，有1319.80億元至2010年底尚未支出，當年财政資金爲此支付利息67.74億元；還有351億元債務資金被投向資本市場、房地産和“兩高一剩”（高能耗、高污染、産能過剩）項目。

兩成政府負債超安全警戒

劉家義表示，部分地區和行業償債能力弱，存在風險隐患。從地區看，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任的債務率高於(yú)100%。這已經超過國際公認安全标準。分别占兩級政府總數的19.9%和3.56%。由於(yú)償債能力不足，部分地方政府隻能通過舉借新債償還舊債，截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%。還有部分地區出現瞭(le)逾期債務，有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務率超過瞭(le)10%。

2.5萬億債務打算賣地還

同時，部分地方的債務償(cháng)還對(duì)土地出讓收入的依賴較大。2010年底，地方政府負有償(cháng)還責任的債務餘額中，承諾用土地出讓收入作爲償(cháng)債來源的債務餘額爲25473.51億元，共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府
。

從(cóng)行業看，高速公路、地方所屬普通高校和醫院90%以上的債務餘額爲擔(dān)保債務或救助債務，借新還舊率較高。2010年，全國高速公路債務的借新還舊率爲54.64%。

融資公司違規金額兩千億

三級政府設立的融資平台公司6576家。融資平台公司2010年底的政府性債務餘額爲49710.68億元
，占全國地方政府性債務餘額的46.38%。部分融資平台公司管理不規範，盈利能力和償(cháng)債能力較弱，審計的6576家融資平台公司中，有358家存在借新還舊問題，借新還舊率平均爲55.20%；有148家存在逾期債務80.04億元，債務逾期率平均爲16.26%；有1033家存在虛假出資、注冊(cè)資本未到位等問題，涉及金額2441.5億元
。

■ 建議

賦予省級政府适度舉債權

審計署建議，按照誰舉債誰負(fù)責的原則，區别不同情況積極穩妥地處(chù)理存量債務。

繼續推進融資平台公司的清理規範(fàn)，堅決制止地方政府違規擔(dān)保行爲。

建立規範的地方政府舉債融資機制，實施全口徑監管和動态監控。可研究賦予省級政府适度舉債權，逐步探索向具備(bèi)條件的市級政府推開，舉債計劃需經國務院審批，編制地方債務預算，納入地方預算管理
，報(bào)同級人民代表大會審查和批準。

■ 釋疑

10萬億債務規模大不大？

【報(bào)告摘要】 在10.7萬億地方債中，政府負有償(cháng)還責任的67109.51億元，占62.62%；擔保責任的23369.74億元，占21.80%；可能承擔一定救助責任的16695.66億元，占15.58%。

【解讀】中國社科院财貿所稅收研究室主任張斌：以現有的财力而言，這個數字並不很大。首先，這些地方債的主體分散在三級政府，主體很多；每個政府的地方債又分散在很多項目，而一些項目自身有很強的還債能力，不需要财政資金來償還
。同時，從還款周期看，分散在比較長的一個年限裏，不是短期集中進行還款，因此對地方政府的還貸能力不會造成很大壓力。

張斌表示，地方建設需要大量的資金,但在目前的财政體制下,盡管有轉移支付作爲調(diào)節手段，但中央和地方财權事權不匹配，地方政府隻能通過地方融資平台籌(chóu)資。

地方政府會不會無力償債？

【報(bào)告摘要】 至2010年底，省、市、縣三級地方政府負有償(cháng)還責任的債務率，即負有償(cháng)還責任的債務餘額與地方政府綜合财力的比率爲52.25%，加上地方政府負有擔保責任的或有債務，債務率爲70.45%。

【解讀】審計署相關負責人：不能把政府負有擔(dān)保或救助責任的債務簡單(dān)地都視爲政府直接債務，否則可能會人爲擴大政府債務的風險
。

如果僅簡單地依據債務規模、增長(zhǎng)速度等指标，無法全面準確(què)地判斷債務風險程度。

隻有将債務餘額與政府可支配的公共資源進行對比，當這些資源不足以償還現有債務，才意味著(zhe)産生瞭(le)債務危機。

此外，還要從債務資金投入産(chǎn)生的經濟效應、社會效應和生态效應看，分析債務舉借與經濟社會發展是否相适應，是否形成瞭(le)一種良性循環。

“總體看，我國地方政府性債務負擔(dān)尚未超出其償(cháng)債能力
。”

債務增大是否因金融危機？

【報(bào)告摘要】 在2010年底的地方政府性債務餘額中，有51.15%共計54816.11億元是2008年及以前年度舉借和用於(yú)續建2008年以前開工項目的，其中：2008年及以前年度舉借31989.04億元，占29.85%。

【解讀】審計署相關負責人：我國地方政府性債務並(bìng)不是最近幾年才有的，最早可追溯到1979年。此後，各地開始陸續舉債。至1996年底，全國所有省級政府、90.05%的市級政府和86.54%的縣級政府都舉借瞭(le)債務。至2010年底，除54個縣級政府沒有政府性債務外，全國其他地方政府均有政府性債務。地方政府性債務是多年累積形成的，不能将其片面理解爲主要因應對國際金融危機而産生的。

中國社科院财貿所稅收研究室主任張斌則表示，近兩年地方債發行量大，主要是在2008年經濟危機發生後，中央出台瞭(le)4萬億刺激經濟計劃。在這種背景下，對於(yú)項目落地，地方政府需要有一些配套資金，而在本身财力有限的情況下，必然會採取多種渠道進行融資。