不動産登記條例再次難産 未在6月底前如期出台

　《不動産登記條例》未能在6月底前如期出台

　　新華社呼籲不動産統一登記絕不能成爲新的審批權，要對不動産登記管理部門的觀念、利益動刀

　　今天是國務院要求《不動(dòng)産(chǎn)登記條例》出台的最後一天。時限将至，條例難産(chǎn)。

　　根據國土資源部上月通過的立法計劃，《不動産登記條例》已由6月底前出台變(biàn)爲6月底前力争報(bào)出送審稿，年内完成立法。

　　南都記者從國土系統一位工作人員處(chù)獲悉
，條例牽涉部門較多，與現行部門規章存在沖(chōng)突，目前仍在研讨和征求意見階段。

　　其實早在7年前，“不動産(chǎn)統一登記制度”就已寫入《物權法》，但因分歧較大，未規定統一登記的範圍
、機構和辦(bàn)法。這些問題至今仍存争議，立法本身就是博弈。

　　我國是世界上少數幾個将土地和其他不動産(chǎn)分離的國家，登記機構“多頭執政”，依據不一，權屬不明，不僅增加老百姓辦(bàn)證跑腿的成本，還帶來交易風險。

　　不動産(chǎn)登記局今年5月在國土資源部挂牌成立
，各地陸續啓動不動産(chǎn)統一登記試點。今後，土地、房屋、林地等不動産(chǎn)登記将由一個部門承擔
，住建、農業、林業、海洋等部門的部分職責将轉入國土部門，機構和人員面臨撤並(bìng)劃轉。

　　部門利益成爲統一登記之路的絆(bàn)腳石。《不動産(chǎn)登記條例》何時出台，登記何時統一，要看是不是真的“壯士斷腕”。

　　清理任務太多，條例規定過細？

　　去年3月，全國人大審議通過《國務院機構改革和職能轉變方案》，明確(què)“建立不動産統一登記制度”。國辦(bàn)随後下發任務分工通知，要求今年6月底前出台《不動産登記條例》。

　　大限将至，官方截至昨日既未發布條例出台的消息，也未發布條例草案上報(bào)國務院的消息。南都記者從國土系統一位工作人員處獲悉
，目前條例仍在研讨和征求意見階段。新華社6月25日評論指出，《不動産(chǎn)登記條例》本月“可能難以交卷”。

　　其實，條例6月無法出台的答案早有端倪。今年全國兩會期間，國土資源部部長姜大明應詢表示，将於(yú)6月“提出”《不動産統一登記條例》。數天後，國土資源部副部長胡存智在一個論壇上表示，確保6月起草完成條例並(bìng)上報國務院
，年内出台實施。

　　由此可見，條例的立法進度已由6月底前出台變爲6月底前提交送審稿。國土部上月審議通過的2014年立法工作計劃再度明確(què)，力争6月底前将《不動産登記條例(送審稿)》報(bào)出，年内完成立法。

　　條例出台爲何延期？國土系統一位内部人士向南都記者解釋，當前需梳理與不動産(chǎn)統一登記制度相沖(chōng)突的法律法規、部門規章和政策，推動相關部門修改或廢止。

　　南都記者不完全統計，這些法律法規包括《土地管理法》、《房地産(chǎn)管理法》、《房屋登記辦(bàn)法》、《森林法》、《草原法》、《海域使用權登記辦(bàn)法》等
，若不作相應修改，條例執行過程難免遭遇尴尬。

　　征求意見過程中的“批評”也讓條例難産。一名接近國土系統的人士向南都記者提到，條例“宜粗不宜細”，現在把由什麽部門怎麽搞測量等都規定得很細
，不給地方留餘地。“作爲條例規定太細，作爲辦(bàn)法實施又太粗”，一名地方國土資源廳工作人員也認爲條例需加強原則性，由地方各自出台實施辦(bàn)法和細則，便於(yú)操作。

　　這僅是條例立法争議的“冰山一角”。中國政法大學教授施正文接受南都記者採(cǎi)訪時指出，如果國土部門内部意見難統一，送審稿就難報(bào)出，如果相關部門對條例草案的意見難達成共識，草案就不可能提交國務院常務會議審議通過，一些關鍵問題甚至要向國務院領導請示。

　　牽涉部門較多，所受阻力較大？

　　施正文指出，部門利益或是《不動産登記條例》出台阻力之一。新華社6月25日的評論也持相同觀點。“不動産統一登記，要動誰的奶酪？”該評論稱，首先要動真格的是不動産登記管理部門的觀念、利益，相關部門需摒棄“一畝三分地”“手有公章、批文餘香”的觀念，不動産統一登記絕不能成爲新的審批權，主題詞從“部門權力”變成“公民權利”，就搬掉瞭(le)最大的絆(bàn)腳石。

　　當(dāng)前，我國不動産(chǎn)登記機構“多頭執政”，關涉部門有近10個之多，不同部門在不動産(chǎn)登記機構、登記人員、技術方法等方面各自形成相對完整、獨立的制度，統一工作尤爲艱難。

　　根據中編(biān)辦(bàn)的通知，職責整合後，原分屬住建部、農業部、林業部、海洋局的相關不動産登記登記職責将統一到國土部，“人随事走”，适當加強國土部的機構和人員。

　　這些部門願意把“自留田”交出來嗎？早在2012年《檢察日報》就評論指出，這是不少行政官員和潛在受益者不樂於(yú)見到的，因其将登記服務視爲管理，将不動産統一登記看作是失掉“手中固有的權力”和可觀的經濟收入，還要面臨下屬機構、人員的撤並(bìng)裁減。

　　國土系統一位内部人士對南都記者坦言，人員是統一過程中的一大障礙(ài)。中國社科院法學所民法研究室主任孫憲忠曾提出，土地和房屋分開登記時，全國國土和住建兩個系統各自積累瞭(le)30萬員工，統一登記後，這些人怎麽辦？

　　爲推進改革，今年2月由國土部牽頭，9部門建立不動(dòng)産(chǎn)登記工作部際聯席會議制度。但除國土部外，其他部門鮮有不動(dòng)産(chǎn)登記相關工作的進展發布。

　　“我們是參(cān)與、配合部門，這個事情還是牽頭部門說比較好”，國家林業局一名工作人員對南都記者表示。“其實我們隻是牽頭單(dān)位”，國土部工作人員則對南都記者說，“具體登記工作仍需相關部門配合，比如房屋登記，就需要住建部門現有的大量信息。”

　　挂牌容易統一難，盡管不動産登記局上月已在國土部地籍管理司挂牌成立，但正如《法制日報(bào)》評論指出，要讓相關部門把長期行使的登記權及手中的登記信息徹底交出來，需頂層(céng)推動、地方配合，通過體制改革、行政問責破除部門利益。

　　施正文認爲，《不動(dòng)産(chǎn)登記條例》延期出台，說明改革在進程中才能看到真正的難度，“實際上就是改革的決心，是不是真的壯士斷腕”。

　　民衆期待甚高，國土部級别不夠？

　　不動産(chǎn)登記好比給不動産(chǎn)上“戶口”。四川汶川大地震後，正是憑借地籍檔(dàng)案
，才讓廢墟找到主人，土地所有人的權利由此獲得承認和保護。

　　長期以來
，我國不動産(chǎn)登記農林水土各管一攤，分散登記。居民買房，需分别跑住建和國土部門辦(bàn)《房屋所有權證》和《國有土地使用證》，農民如果想承包土地、山林、魚塘、灘塗，要跑不下四個部門才能把證辦(bàn)齊。

　　中國土地勘測(cè)規劃院研究員黃小虎指出，這一模式是計劃經濟的産(chǎn)物，當時主要爲加強行政管理，保證計劃落實，有合理之處。

　　時過境遷，“多頭登記”如今弊端重重。登記程序、标準、依據不一
，權利歸屬不明，導緻權利面臨無法實現的風險。此外，不同登記部門職責不明，造成管轄沖(chōng)突，協調困難，甚至相互扯皮，無人擔(dān)責。

　　《不動産(chǎn)登記條例》的出台由此顯得緊迫。多地國土部門工作人員在接受南都記者採(cǎi)訪時表示，正在等待條例出台，以此作爲推進不動産(chǎn)統一登記工作的法律依據。

　　盡管有專家呼籲，不動(dòng)産(chǎn)統一登記應回歸維系不動(dòng)産(chǎn)交易秩序、維護不動(dòng)産(chǎn)權利的本意，但不可否認，社會對此期待更高，包括推動(dòng)步履維艱的官員财産(chǎn)公示和住房信息聯網。

　　施正文認爲，不動産(chǎn)統一登記是“多種問題聚焦的地方”，将影響經濟、房價、廉政建設等最敏感的、深層(céng)次的利益問題，需更高層(céng)拿出決策，國土部僅僅是“操盤手”。

　　不動産登記工作部際聯席會議制度今年2月確(què)立，3月召開首次會議，但此後至今未見召開第二次會議的公開報(bào)道。有觀點指出，召集人由國土部部長擔任“層級不夠”，當至少由國務院副總理擔任，才能破除部門各自爲政的藩籬。

　　當前，國土部已給出時間表：用3年時間全面建立不動産(chǎn)統一登記制度，用4年時間運行統一的不動産(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平台，形成不動産(chǎn)統一登記體系。

　　《域外不動産(chǎn)登記制度比較研究》一書作者、北京大學房地産(chǎn)法研究中心主任樓建波對南都記者表示，從一種登記體系向另一種登記體系轉換時，國外往往規定一個較長(zhǎng)的過渡期。

　　“香港規定瞭(le)10年，英國從1925年直至上世紀90年代才把所有東西調過來”，樓建波指出，不動産(chǎn)統一登記制度的實施将對整個社會包括老百姓的生活産(chǎn)生特别大的影響，過渡期不妨長一些。

　　2013年3月14日

　　全國人大表決通過《國務院機構改革和職能轉變(biàn)方案》，提出建立不動産(chǎn)統一登記制度
。

　　2013年3月28日

　　國辦(bàn)發布關於(yú)實施《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工的通知，規定2014年6月底前出台不動産登記條例。

　　2013年11月20日

　　國務院常務會議第一次明確(què)提出，由國土資源部負責指導監督全國不動産(chǎn)統一登記職責
，将不動産(chǎn)登記職責統一到一個部門。

　　2014年2月24日

　　經國務院批複同意，由國土部牽頭九部門建立不動産(chǎn)登記工作部際聯席會議制度，國土部部長(zhǎng)姜大明擔任召集人。

　　2014年5月14日

　　國土部部長姜大明主持召開第12次部長辦(bàn)公會議，力争6月底前将《不動産登記條例(送審稿)》報(bào)出，年内完成立法。

　　部際聯席會議制度

　　不動産登記四統一

　　今年5月8日，國土部已在地籍管理司加挂不動産(chǎn)登記局牌子。當前要做好省、市、縣的職責整合和機構設置工作，省級層(céng)面至少已有18省市啓動。

　　制定《不動産(chǎn)登記條例》及相關法律法規。《不動産(chǎn)登記條例》原定今年6月底前出台，估計推遲至年内完成立法。國土部部署有關司局起草《不動産(chǎn)登記條例實施辦(bàn)法》。

　　制定統一的表卡簿冊和證書等登記文書。加快農村地籍調查和農村土地確(què)權登記頒(bān)證，與不動産統一登記做好銜接。

　　以全國土地登記信息動态監管查詢系統爲基礎(chǔ)，建設不動産(chǎn)統一登記信息管理基礎(chǔ)平台和查詢服務系統。

　　不動産登記職責轉移

　　住建部

　　●負(fù)責建設個人住房信息系統(承擔(dān)工作)

　　●協同國(guó)土資源部指導(dǎo)房屋登記工作(協助工作)

　　●不再承擔(dān)城鎮土地使用權有償(cháng)轉讓和開發利用等職責(減少的職責)

　　農業部

　　●農村土地承包經營權納入不動産(chǎn)統一登記予以五年過渡期，過渡期内，農業部會同國土資源部等部門負責指導(dǎo)農村土地承包經營權的統一登記工作；過渡期後，改由國土資源部負責指導(dǎo)農村土地承包經營權登記工作(減少的職責)

　　國土部

　　●指導(dǎo)監督全國土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記、海域登記等不動産(chǎn)登記工作(增加的職責)

　　●會同有關部門起草不動(dòng)産(chǎn)統一登記的法律法規草案。(增加的職責)

　　●建立不動産(chǎn)統一登記制度，制定不動産(chǎn)權屬争議的調處(chù)政策。(增加的職責)

　　●推進不動産(chǎn)登記信息基礎(chǔ)平台建設。(增加的職責)

　　國家林業局

　　●配合國土資源部開展重點國有林區 森林、林木、林地登記發證工作(由主導(dǎo)變(biàn)配合)

　　●協同國(guó)土資源部指導(dǎo)地方林權登記等工作(協助工作)

　　國家海洋局

　　●協助國(guó)土資源部開展國(guó)務院批準項目用海、用島(dǎo)的海域使用權、無居民海島(dǎo)使用權的登記工作(協助工作)

　　●協助國土資源部指導地方實施海域、無居民海島(dǎo)使用權登記造冊(cè)等工作(協助工作)

　　立法焦點

　　1、登記機構爲何“花落”國土部？

　　符合國際通行做法

　　中國社科院法學所民法研究室主任孫憲忠起草《不動産(chǎn)登記條例(專家建議稿)》時在解釋中提到，主要考慮國土和住建兩個部門，但住建部門以房産(chǎn)爲基礎(chǔ)的登記，内容無法涵蓋其他不動産(chǎn)，土地是不動産(chǎn)的核心，由國土部門主管也符合國際上的通行做法。

　　孫憲忠等專家同時提出，爲改變(biàn)不動産(chǎn)登記向行政管理傾斜的現狀，應設立國務院直屬的不動産(chǎn)登記局(署)。

　　“希望不動産(chǎn)登記放在國土部門隻是過渡，最終還要能實現法院登記”，中央财經大學教授陳華彬對南都記者提到，德國、奧(ào)地利、韓國等國的不動産(chǎn)登記機構都設在司法部門。

　　但北京大學房地産(chǎn)法研究中心主任樓建波對南都記者指出，許多國家已從(cóng)法院登記走向行政登記，因爲不動産(chǎn)登記難與管理、稅收等完全脫鈎。

　　2、官員信息是否當開放查詢？

　　確權與反腐並行不悖

　　正因被寄托反腐期待，不動産(chǎn)統一登記廣受關注。國土資源部地籍管理司有關負責人接受新華社專訪表示，反腐並(bìng)非不動産(chǎn)統一登記的直接目的，雖然“客觀上可能多少有關聯”。

　　有專家強調，官員财産(chǎn)公示和基於(yú)物權公示的不動産(chǎn)信息查詢爲兩套制度。孫憲忠指出，反腐要靠“陽光法案”，不動産(chǎn)登記無法承載反腐倡廉的政治功能，更不能爲反腐破壞不動産(chǎn)登記規範的技術性。

　　“如果民法上的條例能起到反腐的作用，豈不更好？”同樣曾參(cān)與《物權法》起草的中國人民大學教授楊立新提出，不必回避不動産(chǎn)登記條例與反腐之間的關系，因爲其一定會起到這樣的作用。

　　分析指出，不動産(chǎn)統一登記後，将提高核查官員财産(chǎn)的效率。中國人民大學商法研究所所長(zhǎng)劉俊海認爲，副處級以上級别公務員應開放公開查詢，以加強公衆監督。

　　3、住房信息聯網将一步到位？

　　地方阻力有待破除

　　去年6月是住建部提出完成500個(gè)城市住房信息聯網的時限，然而時隔一年，住房信息聯網仍步履維艱(jiān)。

　樓建波對南都記者指出，住房信息聯網之所以未如期實現，除技術問題、主觀抵觸(chù)等原因外，經費是一大因素。我國房屋登記從(cóng)上世紀80年代初開始，進入新世紀後計算機方普及，要将近20年的紙質登記信息電子化，所需人力和費用不小，當前都需地方承擔。

　　不動産(chǎn)統一登記被視爲住房信息聯網的“破局”，同時爲征收房産(chǎn)稅鋪路。SO H O中國董事長(zhǎng)潘石屹在微博中評論：“是好政策，如果今年實施，房價馬上會跌”。

　　但樓建波指出，沒有不動産(chǎn)統一登記，房産(chǎn)稅照樣可以征收，比如重慶和上海，聯網也照樣可以聯，比如住建部兩年前已完成40個主要城市聯網，區别在於(yú)這些信息在誰手裏。

　　爲減小阻力，打消地方疑慮，住建部去年與實現個人住房信息聯網的城市簽訂“數據採(cǎi)集和使用安全協議”，内容包括“查詢結果不作爲法院判決和行政處(chù)罰依據”，此事的敏感性可窺一斑。

　　有分析指出，當前在住建部層(céng)面已難推動住房信息聯網，思路不能再局限於(yú)單一的房産登記，當整合不動産登記，由一個部門全盤指揮，破解各自爲政下難以推動的局面。