發改委官員:3億流動人口城鎮化是戶籍改革難點|城鎮化|戶籍|改革

　　國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任，曾在中共中央農村政策研究室和國務院農村發展研究中心、國務院發展研究中心、國家經濟體制改革委員會和國務院經濟體制改革辦(bàn)公室等單位工作。多次參與瞭(le)中央、國務院有關城鎮化政策文件的起草和制定，主持瞭(le)一批國内各類城市和地區的各類規劃，是數十個國際合作項目的主持人和項目第一負責人。

　　南都訊 新型城鎮化有望在戶籍制度、土地制度等方面尋找突破口。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵昨日接受南方都市報專訪，針對目前城鎮化進程中的熱點問題提出改革建議和政策思路。在李鐵看來
，破解中國城鎮化的改革難題，要放開戶籍管理體制，從解決長期舉家遷徙的外來人口入手；應給予農村集體建設用地平等參與城鎮開發的權利
。對於(yú)全國人大在城鎮化調研中發現一些地方脫離實際盲目造城的問題，李鐵認爲有必要重新研讨城鎮化政策的設計，明確(què)改革的思路，規範地方政府行爲，引導城鎮發展重點解決人的問題和城鎮發展模式問題。

　　戶籍制度改革再不解決流動(dòng)人口身份轉換問題将制約經濟發(fā)展

　　南都：新型城鎮化特别注重解決人的城鎮化問題，要推進(jìn)農民工的市民化，下一步推進(jìn)戶(hù)籍改革的策略是怎樣的？

　　李鐵：當前我國有2.36億外出流動人口，其中1.63億爲外出農民工，還有7000多萬城鎮間流動人口。到2020年，我國城鎮人口将達8億，預計流動人口将達3億多，2030年将有近4億。如果再不著(zhe)手解決城市外來人口的身份轉換問題，将對經濟發展形成制約和阻礙(ài)
。

　　要率先解決長期舉家在城鎮就業的外來人口及其家屬在各類城鎮落戶。長期就業和舉家遷徙，已經證明他們在各類城鎮有十分穩定的經濟來源。隻是因爲戶籍制度的障礙(ài)
，各種過於(yú)苛刻的條件，幾十年沒有解決戶口問題。事實上解決這部分人群的戶口對城市的發展、公共支出壓力沒有太大影響。

　　對重點人群的改革，可根據不同規模的城市、外來人口所占的比重設置落戶條件。如京滬居住和就業年限可以相對長一些，京滬轄區的郊區縣和小城鎮條件應适當放寬。其他城市可以根據自己的情況明確(què)條件。除居住和就業年限外，不可再行設置其他條件。辦(bàn)理落戶手續後可補繳社保。

　　南都：戶(hù)籍制度改革的阻力是什麽(me)？

　　李鐵
：最突出的難題，是附著(zhe)於戶籍上的利益如何重新分配。從20世紀50年代末開始實行的戶籍制度，将農村人口限制在土地上，向城市提供廉價的農産品，確保國家完成瞭(le)工業化積累。上世紀80年代起
，二、三産業高速發展，城市積累瞭(le)大量财富，進而拉大瞭(le)城鄉基礎設施和公共福利的差距。這種與戶籍緊密相聯的利益結構，加大瞭(le)戶籍管理體制改革的難度。

　　國家發改委城市和小城鎮中心對廣東的調查顯示，在教育
、就業服務、醫療衛生、社會保障、保障性住房等5大類17項公共服務和福利方面，本地居民均可完全享受，而外來人口則有10項爲“不可享受”，7項爲“部分享受”或“少量享受”。要縮小這種差距要從(cóng)原戶籍居民享有的公共服務和福利中切出一塊重新分配，比如高考招生的名額分配，是一項硬碰硬的改革難點(diǎn)。

　　土地制度改革應給農村集體用地平等參(cān)與城鎮開發(fā)的權利

　　南都
：現存的土地制度爲過去三十年來的城鎮化快速推進釋放瞭(le)巨大的紅利效應，但也帶(dài)來許多積壓已久的問題，現在的土地問題主要表現在哪些方面？

　　李鐵：現行土地管理方式並(bìng)未從根本上解決占地面積過大、利用低效的問題。2000-2010年全國人均城鎮工礦用地從130平方米增至142平方米，粗放利用問題日益嚴重。同樣在這十年，全國農村建設用地不減反增瞭(le)203萬公頃，城鄉兩頭不斷擠占耕地空間。

　　目前土地問題還表現在地方政府對土地财政依賴日益嚴重。一些經濟發達地區用於(yú)城鎮建設的資金1/2～1/3來自土地出讓收入，經濟條件稍差的内陸城市比例更高。對於(yú)土地出讓金的過度依賴，容易造成城市攤大餅似地平面擴張，加大瞭(le)基礎設施建設和維護的成本。

　　南都：土地制度改革的核心思路是什麽(me)？

　　李鐵：應給予農村集體建設用地平等參與城鎮開發的權利，進一步降低土地開發成本，釋放經濟發展活力。改革開放初期的曆史經驗值得借鑒，當時的農民在幾乎沒有成本的前提下，利用集體土地興辦(bàn)鄉鎮企業，吸收瞭(le)大量的農民從事非農産業，促進瞭(le)整個經濟的快速發展。現在，我們還可以進一步通過對存量土地的整合和再利用
，通過賦予集體土地參與城鎮建設的同等開發權
，這是新時期進一步釋放經濟發展活力、打造新的中國經濟增長極的關鍵。同時，賦予集體建設用地與國有土地同等權利，還可以增加地方政府拆遷成本、遏制地方濫占土地，從而真正保障農民分享土地增值收益的權益。

　　南都：怎麽減(jiǎn)少地方政府對(duì)土地出讓金的依賴？

　　李鐵：在現行的城市運轉模式下，土地是城市基礎設施建設、城市運轉的資金來源，把土地出讓金斷掉這種傷筋動骨的改革很難得到城市政府的支持。必須加快建立更多依賴地方稅收而非土地出讓的新型城鎮發展籌資機制：一是構建以土地爲核心的不動産(chǎn)稅體系，降低土地出讓金在政府收益中的比重。探索建立農村土地和房屋出租、轉讓的稅費收取機制，将集體建設用地上建設的自住和經營性租賃房屋納入不動産(chǎn)征稅範圍
。二是改革城市基礎設施投資和運行管理體制。打破地方政府對城鎮市政公用事業運營的壟斷，積極吸納外資和民間資本參(cān)與，通過市場競争，提高運營效率。最後是擴大政府資産(chǎn)抵押範圍，盤活政府存量資産(chǎn)。

　　造城運動(dòng)9 0 %以上地級城市規劃建設瞭(le)新城新區

　　南都：最近全國人大在城鎮化調(diào)研中發(fā)現一些地方脫離實際盲目追求城鎮化速度和城鎮化率，造成很多“空城”，目前各地的造城勢頭是怎樣的？

　　李鐵：我們檢索瞭(le)12個省各城市的政府工作報告、文件、規劃和新聞報道等，在144個地級城市中，有133個地級城市提出要建設新城新區，占92 .4%，共規劃建設瞭(le)200個新城新區，平均每個地級市提出建設1 .5個新城新區。在我們檢索的161個縣級城市中，提出新城新區建設的有67個，占41 .6%。大多數城市已經将新城新區建設付諸於行動，並(bìng)非僅僅存在於規劃
。

　　南都：這些新城存在的問題(tí)是什麽(me)？

　　李鐵：我們發現，新城新區規劃面積和人口普遍超越現實。新城新區規劃标準高，投資規模大。在各地有關新城新區的文件規劃中，一般都提瞭(le)較高的建設标準，生态城、智慧城、科技城、現代城等比比皆是，建設配置标準大多是國内和國際領先标準。比如某新區提出陸地綠化率不低於(yú)60%，各方面的硬件設施都是按照國際最先進水平進行配備。河北唐山、陝西西安、江西九江等諸多城市也規劃建設各類高端生态城。高标準的規劃建設也需要地方政府進行大規模投資配套。

　　南都：爲什麽(me)地方政府熱(rè)衷造新城？

　　李鐵：我們認爲原因在於(yú)以下幾個方面：一是以G D P爲導向的發展思路，在工業招商面臨激烈競争的前提下，通過新城投資開發，吸引房地産發展，促進G D P增長。二是财政動機，希望通過新城開發，帶動土地升值，政府可以獲得高額土地出讓金。三是舊城改造壓力過大，老城區面臨的交通擁堵、環境污染等問題治理難度大，試圖通過新城建設緩解老城區壓力。四是政績推動。一屆領導一任政績和發展思路。新城建設看得見摸得著(zhe)，投資帶動城鎮面貌煥然一新，政府有幹頭，容易顯效果。

　　此外，中央層面上也沒有明確的政策引導。長期以來對於城市政府的一些違背城市發展規律和經濟發展規律的做法，沒有有效的制約手段，很少出台過正式的文件進行規範。而一些地方官員往往也因爲有瞭(le)這些政績工程得到提拔，並(bìng)沒有因爲損失而承擔責任。

　　南都：今後(hòu)城鎮化如何避免貪大求快淪爲造城運動(dòng)？

　　李鐵：我們建議，重新研讨城鎮化政策的設計，明確(què)改革的思路，規範地方政府行爲，引導城鎮發展重點解決人的問題和城鎮發展模式問題。要對各地的新城新區建設和規劃，組織綜合類的專家隊伍進行調查，提出意見，統一清理。要充分發揮市場(chǎng)配置資源的作用，切忌行政推動。特别是要防止政府的一把手主觀拍腦袋的決策。

（原标題：3億流動(dòng)人口真正城鎮化是戶籍改革的難點(diǎn)和核心）